협동조합법제 체계화, 협동조합의 성장을 위한 필수적 과제
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협동조합법제 체계화, 협동조합의 성장을 위한 필수적 과제
[기고] 김용진 변호사(사단법인 두루)
'사회적 가치 실현을 위한 협동조합법제 체계화 방안 연구' 소개
  • 2020.09.03 11:58
  • by 김용진 변호사(사단법인 두루)
▲ 2020년 5월 20일 한국법제연구원에서 개최된 '사회적 가치 실현을 위한 사회적경제 촉진방안 -협동조합기본법을 중심으로-' 워크숍에서 발표된 내용을 바탕으로 정리된 '사회적 가치 실현을 위한 협동조합법제 체계화 방안'. ⓒ한국법제연구원
▲ 2020년 5월 20일 한국법제연구원에서 개최된 '사회적 가치 실현을 위한 사회적경제 촉진방안 -협동조합기본법을 중심으로-' 워크숍에서 발표된 내용을 바탕으로 정리된 '사회적 가치 실현을 위한 협동조합법제 체계화 방안'. ⓒ한국법제연구원

사단법인 두루는 2019년 한국법제연구원의 위탁을 받아 '사회적 가치 실현을 위한 협동조합법제 개선방안'을 연구했다. 그리고 2020년 그 연구를 보완ㆍ발전시킨 「사회적 가치 실현을 위한 협동조합법제 체계화 방안」이라는 책자가 발간되기에 이르렀다.

협동조합의 정체성에 맞는 '이상적인' 법률안을 '구체적으로' 제시하느라 모든 연구원들이 큰 산고를 치렀다. 물론 시간과 인력의 한계 탓에 연구 결과에 부족한 점도 많을 것이고, 이견도 많을 것이다. 하지만 협동조합법제를 근본적으로 개선하는 데 필요한 화두를 던지는 것만으로도 이번 연구에 적지 않은 의의가 있을 것이라 믿는다.

김용진 변호사(사단법인 두루)
▲ 김용진 변호사(사단법인 두루)

본 연구에는 김용진(사단법인 두루 변호사), 김형미(상지대학교 사회적경제학과 교수), 최은주(재단법인 아이쿱협동조합연구소 상임이사), 신창섭(재단법인 아이쿱협동조합연구소 사무국장), 이태영(신용협동조합 중앙회 변호사), 김재원(서울대학교 법학전문대학원 공익법률센터 변호사)이 연구진으로 참여했다.

 협동조합의 상호성을 보호하기 위한 법제 개선 필요성

협동조합은 조합원의 '공통된 경제적, 사회적, 문화적 필요(needs)와 염원(aspirations)'을 실현하기 위한 조직이다. 즉, 조합원들이 가진 필요와 염원은 '공통된(common)' 것이어야 한다. 조합원이 공통적으로 가지는 필요와 염원은 그 협동조합의 정체성을 규정짓는다. 그 목적을 함께 추구하고자 하는 자는 조합원이 될 수 있으며, 그렇지 않은 자라면 조합원이 될 수 없다. 이를 협동조합의 상호성(mutuality)이라고 한다.

조합원들이 가지는 '공통된 필요와 염원'에 맞지 않는 이들이 협동조합에 가입하는 순간 그 협동조합의 상호성은 훼손될 수밖에 없으며, 이는 민주적 통제의 기초까지 위협한다. 제빵업자들이 여럿 모여 제빵 협동조합을 만들었는데, 조합원 중 일부가 제빵과 무관한 사람들이라고 가정해보자. 그렇다면 이들이 아무리 1인 1표로 의결한다 한들, 그 의사결정은 '조합원의 공통된 필요와 염원'을 위한 것이라고 보기 어렵다. 이처럼 상호성 원칙이 무너지면 협동조합의 민주적 구조도 함께 의미를 잃는다. 농협이 매년 막대한 인력을 투입해가며 조합원 실태조사를 시행하는 것도, 생협법이 비조합원과의 거래한도를 통제하는 것도 같은 맥락이라고 할 수 있다. 협동조합이 단일한 필요와 염원을 중심으로 구성된다고 하더라도 협동조합이 영위하는 사업이 이를 실현하는 데 적합한 것이 아니라면 그 협동조합은 협동조합으로서의 정체성을 잃는다. 만약 제빵업자들이 만든 협동조합이 어느 순간 꽃집을 운영하는 데 전력하고 있다면, 그 협동조합의 존재 의의는 어디에 있을까?

결국 협동조합의 구성과 운영을 '조합원의 공통된 필요와 염원'에 종속시키기 위해서는 크게 두 단계의 규범이 필요하다. 하나는 '조합원 자격'을 '조합원의 공통된 필요와 염원'에 맞게 설정하여야 한다는 것이고, 둘째는 '협동조합의 사업'이 그러한 '공통된 필요와 염원'을 충족하는 데 적합한 사업이어야 한다는 것이다. 이 두 단계의 규범이 동시에 유기적으로 기능하여야 협동조합 원칙의 실질적인 법제화가 이루어지는 것이다.

「농업협동조합법」, 「신용협동조합법」 등 그동안 다양한 산업에서의 협동조합들을 규율해 왔던 우리나라의 개별법도 이 두 단계의 규범은 대체로 갖추고 있다. 예를 들어, 「농업협동조합법」은 조합원이 될 수 있는 농업인의 범위를 구체적으로 정하고 있으며, 농협이 영위할 수 있는 사업도 엄격하게 제한하고 있다. 이처럼 개별법은 상호성에 관한 최소한의 고민만큼은 담고 있는 것이다. 그러나 정작 사회적경제계의 기념비적 법률인 「협동조합 기본법」에서는 상호성을 위한 입법적 고려를 찾기 어렵다. 현재의 「협동조합 기본법」은 조합원의 자격을 '조합원의 공통된 필요와 염원'에 맞게 설정하는 일, 협동조합이 그에 적합한 사업을 영위하도록 하는 일을 오로지 협동조합의 정관에만 맡겨 두고 있다. 하지만 이러한 방식의 입법은 협동조합의 상호성을 지키는 효과가 없다고 봐도 무방하다. 현행법에 따르면, 협동조합이 조합원 자격을 갖추지 못한 자의 가입을 승인하거나, 조합원 자격 자체를 필요 이상으로 완화하는 것을 막을 방법이 없기 때문이다. 협동조합이 협동조합의 설립 목적에 맞지 않는 사업, 즉, '‘조합원의 필요와 염원'에 맞지 않는 사업을 수행하는 것도 현행법상으로는 막기 어렵다.

앞으로의 협동조합법제는 협동조합이 조합원 자격을 협동조합의 목적에 맞게 신중히 결정하도록 하고, 그에 따른 조합원 구성을 적절히 유지ㆍ관리할 수 있도록 하는 방향으로 나아가야 한다. 그리고 협동조합이 조합원의 '공통된 필요와 욕구'를 실현하는 데 기여할 수 있는 사업만을 수행하도록 직간접적으로 통제할 수 있어야 한다. 이를 위해서는 모든 것을 정관에만 맡겨둘 것이 아니라, 협동조합의 '골격'만큼은 법으로 정할 필요가 있다. 

■ 법에 담아야 할 협동조합의 '최소한' – 협동조합의 유형화 제안

협동조합의 필수적 요소를 '정관'이 아닌 '법률'로 정하도록 해야 하는 가장 큰 이유는 조합원의 권익을 지키기 위함이다. 협동조합은 모든 조합원에게 동등한 의결권 및 선거권을 부여하지만, 안건에 따라 다수의 편에 서는 조합원과 소수의 편에 서는 조합원이 있을 수 있다. 이때 소수의 편에 서게 될 조합원은 주식회사의 소수주주에 비하여 매우 열악한 법적 지위를 갖는다. 소수조합원을 위한 대표소송 제도나 소수조합원의 총회 소집권은 법에 규정되어 있지 않다. 또한 다수의 의사에 따라 조합원 자격이 어느 순간 변경되면, 변경된 조합원 자격을 갖추지 못한 조합원들은 갑자기 당연탈퇴의 대상이 되어버린다. 만약 이러한 조합원 자격 변경이 소수조합원 축출을 목적으로 행하여진다면 이는 해당 조합원들의 권익을 침해하는 것일 뿐만 아니라 협동조합의 민주성까지도 무너뜨리는 결과가 된다. 1인 1표의 원칙하에서 소수조합원이 보호받지 못한다는 것은 결국 모든 조합원이 보호받지 못하는 것이나 다름없다. 즉, 조합원의 권익을 충실히 보호하고 협동조합의 민주성을 단단히 하기 위해서는 협동조합의 기본적인 골격을 법으로 정함으로써 이를 정관의 변경만으로 바꿀 수 없도록 할 필요가 있다.

조합원의 핵심적인 권리 가운데 하나인 잉여금배당청구권을 보호하기 위해서도 협동조합의 골격을 법에 담는 것이 바람직하다. 이용실적의 기본적인 산정 기준이 되는 '이용'의 개념은 다수의 의사에 좌우되지 않도록 하여야 하기 때문이다. 지금처럼 협동조합 유형의 변경을 정관의 변경만으로 가능하게 한다면 '이용'의 개념 역시 결국 정관에 의하여 결정되는데, 정관에 의하여 이용의 개념이 결정된다는 것은 곧 다수의 조합원이 마음껏 배당의 기준을 설정할 수 있다는 뜻이기도 하다.

물론 법으로 수천, 수만 가지의 조합원 유형 및 사업 유형을 일거에 규율하는 것은 불가능하다. 그렇다면 법으로 어디까지 정할 수 있는 것일까? 법에 담아야 할 협동조합의 '최소한'은 무엇일까? 연구진은 협동조합의 '유형화'를 하나의 답으로 제시하였다. 여기에서 '유형'은 '설립 주체'에 따른 유형을 말한다. 이번 연구에서는 선행연구를 검토하고 많은 논의를 거친 끝에 기존 개별법에 따른 산업별 유형화 대신 생산자, 소비자, 노동자 등 협동조합의 설립 주체를 기준으로 유형화하는 것이 보다 더 체계적인 입법이 될 것으로 판단하였다. 이에 따라 협동조합의 주요 유형을 '생산자협동조합', '소비자협동조합', '노동자협동조합'으로 구분하고, 이 가운데 2개 이상의 주체가 함께 설립한 협동조합을 '다중이해관계자협동조합'의 유형으로 설정했다. 그리고 이에 더하여 입법기술적인 필요로 '금융협동조합'의 유형을 추가할 것을 제안하였다. 이러한 유형화를 기초로 하여야 각 유형에 따른 협동조합의 필수적 요소를 비로소 법문에 기술할 수 있게 된다.

사업자협동조합이 어느 시점에서 다른 사업을 하거나, 소비자협동조합이 어느 시점에서 다른 품목을 소비하거나, 노동자협동조합이 어느 시점에서 다른 종류의 노동을 하는 것은 협동조합의 존속ㆍ발전을 위해 불가피한 경우가 많다. 반면, 사업자협동조합이 어느 순간 소비자협동조합이 되거나, 소비자생활협동조합이 어느 순간 노동자협동조합이 되거나, 노동자협동조합이 어느 순간 사업자협동조합이 되는 것은 조직의 성격 자체가 달라지는 사실상 '조직변경'에 준하는 사안이다. 조합원 자격부터 배당 방법까지 전면적으로 바뀌어야 하기 때문이다. 이는 기존 조합원들이 가지고 있던 '공통된 필요와 염원'에 반할 확률이 높다. 물론 구성원의 결단으로 이러한 유형 변경도 가능할 수는 있겠지만, 연구진은 이를 단순히 정관의 변경만으로 가능하도록 하는 것은 부적절하다고 보았다.

더욱이 설립주체가 달라지면 사업의 법률적인 구조가 크게 달라지므로, 그에 따라 적용되어야 할 법률도 달라지게 된다. 예를 들어, 조합원의 근로관계에 관하여 노동자협동조합과 나머지 협동조합은 매우 다른 모습을 갖고 있으므로, 「근로기준법」 등 노동관계 법령의 적용 여부가 달라질 수 있으며, 소비자협동조합과 나머지 협동조합 사이에서는 「소비자기본법」 등 소비자의 권익을 보호하기 위한 법률들의 적용 여부가 달라질 수 있다. 「독점규제 및 공정거래에 관한 법률」의 적용에 있어서도 협동조합의 유형에 따라 달리 평가할 여지가 있다. 수범자와 법집행자에게 예측가능성을 부여하고, 법집행자로 하여금 적절한 규제와 지원에 나설 수 있도록 하기 위해서는 관련 법률의 적용이 크게 달라지는 지점들을 기점으로 하여 협동조합을 유형화하는 것이 바람직하다.

한편, 사회적협동조합과 같이 공익적 사업을 수행하는 협동조합을 지금처럼 협동조합의 ‘유형’ 가운데 하나로 파악할 경우, 협동조합을 통한 다양한 공익목적사업의 가능성을 제한하게 된다. 특히 현행 「협동조합 기본법」은 사회적협동조합 설립인가를 위해서 다중이해관계자 구성을 취할 것을 요구하고 있는데, 이러한 입법은 곧 단일이해관계자로 구성된 협동조합의 공익성을 그 사업 구조도 살피기 전에 쉬이 부정하여 버린 것이나 다름없다. 따라서 연구진은 이를 협동조합의 ‘유형’으로 보지 않는 대신, 어느 유형의 협동조합이든 공익목적사업을 주 사업으로 영위하는 협동조합으로 등록할 수 있도록 하는 규정을 두는 것으로 개편하고자 하였다. 이렇게 등록된 협동조합에 대하여는 현재의 사회적협동조합에 준하는 입법적ㆍ정책적 지원이 뒤따라야 할 것이다.

■ 신용사업과 공제사업의 원칙적 허용, 금융협동조합 유형의 도입

신용사업과 공제사업은 조합원의 권익증진과 복리후생에 가장 직접적이고 효과적으로 기여할 수 있는 사업이다. 그러나 「협동조합 기본법」에 따라 설립된 협동조합의 경우 사회적협동조합을 제외하고는 신용사업과 공제사업이 금지되어 있으며, 사회적협동조합에 대하여도 극히 예외적으로만 허용되고 있다. 외국의 사례에서도 신용ㆍ공제사업은 협동조합의 성장에 중요한 밑거름이 되어 왔으며, 우리나라의 개별법상 협동조합들도 신용ㆍ공제사업을 폭넓게 영위하고 있음에 비추어 볼 때, 일반협동조합의 신용ㆍ공제사업을 금지하는 것은 결코 타당하지 않다고 본다. 조합원의 권익증진 및 복리후생을 위해서는 협동조합이 일정한 범위에서 신용사업이나 공제사업도 반드시 수행할 수 있어야 한다.

물론 협동조합으로 하여금 조합원의 '공통된 필요와 염원'을 실현하기 위한 본래의 주 사업에 전념하도록 하기 위해서는 신용ㆍ공제사업의 수행 비율을 일정하게 제한할 필요가 있을 것이다. 개별법상 협동조합들도 신용사업이 전체 사업에서 차지하는 비율이 지나치게 비대해지면서 많은 비판을 받아왔다. 다만, 신용협동조합처럼 신용사업이나 공제사업 자체를 목적으로 설립되어 그 사업 자체가 조합원의 공통된 필요와 염원에 직접적으로 결부된 경우가 있을 수 있으므로, 이를 주 사업으로 하고자 하는 협동조합까지 「협동조합 기본법」에서 동시에 규율할 수 있어야 할 것이다.

즉, 연구진은 신용ㆍ공제사업을 주 사업으로 하는 '금융협동조합'의 근거 규정을 「협동조합 기본법」에 마련하는 동시에, 나머지 유형의 협동조합이 수행할 수 있는 신용ㆍ공제사업의 비중을 일정한 범위에서 제한할 것을 제안하였다. 만약 금융협동조합에 관한 유형이 별도로 법제화되지 않는 상태에서 신용사업 및 공제사업을 주 사업으로 영위하는 협동조합의 활동을 허용하게 된다면 여타 협동조합 유형의 신용ㆍ공제사업 비율을 제한하기가 어려워질 것이다. 금융협동조합을 소비자협동조합의 일종으로 보는 견해도 있으나, 이러한 입법기술상의 어려움을 해결하기 위하여 본 연구에서는 금융협동조합 유형을 소비자협동조합과는 별개의 독자적인 유형으로 규정할 것을 제안한 것이다.

■ 기본법과 개별법의 관계 정립 필요성

현재 「협동조합 기본법」과 개별법의 관계는 일반법과 특별법의 관계가 아니라, 각기 다른 사항을 병렬적으로 규율하는 관계로 설정되어 있다. 이러한 입법체계에 의하면, 개별법에 의하여 설립되었거나 설립되는 협동조합은 「협동조합 기본법」의 모든 규정을 적용받지 않게 된다. 「협동조합 기본법」이 제정되었음에도 불구하고 협동조합 관련 주무관청이 통합되지 않은 채 산재되어 있는 상황은 현재까지 변함이 없다. 협동조합에 관한 주무관청이 이렇게 통합되어 있지 않다면, 협동조합법제의 통일적 형성은 점점 요원해질 것이다. 협동조합의 조직적 특성에 대한 각 주무관청의 이해도에 따라 「협동조합 기본법」과 개별법은 각기 다른 방향으로 나아갈 수밖에 없으며, 협동조합에 대한 규제나 지원의 방향 역시 점차 달라질 수밖에 없다. 협동조합 간 협력의 원칙도 현행 법제 하에서는 제대로 실현되기 어렵다. 개별법에 따라 설립된 협동조합들은 특정 산업에 종사하는 자들의 단체이기 이전에 '협동조합'임에도 불구하고, 협동조합으로서의 정체성을 자각하지 못하는 경우가 많다. 이러한 문제를 효과적으로 해결할 수 있는 컨트롤타워의 존재가 아주 절실하다.

이 문제를 개선하기 위해서는 「협동조합 기본법」이 개별법과의 관계에서 실질적인 '기본법'으로서 기능할 수 있도록 하여야 한다. 또한 협동조합의 원칙에 따른 통일적인 규율을 위하여 「협동조합 기본법」상 협동조합과 모든 개별법상 협동조합에 적용될 '통칙'이 제정되어야 한다. 현재도 「협동조합 기본법」과 8개의 개별법은 모두 '총칙', '설립', '조합원', '기관', '사업', '회계', '합병ㆍ분할ㆍ해산ㆍ청산', '등기', '중앙회(연합회)’ 등의 요소로 구성되어 있으며, 그 규정의 내용까지 동일하거나 유사한 경우가 많다. 중복된 규정들이 9개 법률에 흩어져 있는 것보다는 하나의 단일한 법률이 그 사항을 일관되게 규율할 수 있도록 하는 입법방식이 추후 이들 규정이 담고 있는 협동조합의 제원칙을 지켜나가는 데 용이할 것이며, 시대의 조류에 따라 입법자가 그 원칙을 수정하거나 보완해야 할 때도 보다 효율적으로 법 개정에 나설 수 있을 것이다.

물론 협동조합의 원칙에 기초한 협동조합 '통칙'을 「협동조합 기본법」에 마련하더라도 각 개별법을 개정하지 않는 이상 여전히 유형별로 상이한 규정들은 남아있게 된다. 장기적으로는 이러한 규정들까지 협동조합의 공통된 정체성에 맞게 개정되어야 할 것이다. 다만, 특정 산업이나 특정 유형에 맞는 규율이 필요할 수는 있을 것이나, 그것이 과연 별도의 입법이 필요할 만큼 간절한 입법적 수요가 있는 사항인지 신중한 검토가 뒤따라야 할 것이다.

* 이 글은 한국법제연구원이 2020년에 발간한 「사회적 가치 실현을 위한 협동조합법제 체계화 방안」(김용진 외 5)을 참고해 작성했다.

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