지역활성화와 관련된 다양한 비영리 단체와 행정안전부에서 주민자치 및 지역활성화 관련 업무를 한 것을 경험 삼아, 현재 인구소멸이라는 피할 수 없는 위기에 직면한 우리나라 지역의 모습들을 짚어보고, 특히 지역사회 활성화를 위해 투입되는 국가 재정의 비효율적인 집행 방식에 대한 비판과 지역활성화를 위한 풀뿌리 지역사회로부터의 변화 방안에 대해 의견을 나눠 보았다.
현재 우리가 숨쉬며 살아가고 있는 이 나라는 훌륭한 역사가 있는 나라이고, 아름다운 국토 환경이 있는 나라이다. 바로 우리 부모님 세대와 우리 세대 그리고 앞으로 우리의 후손들이 계속 살아갈 나라이다. 그래서 더욱 우리는 우리나라의 미래를 고민하게 되고, 그 과정에서 안타까움과 무능력함, 그리고 분노까지 느끼게 된다.
현재 우리나라가 당면한 많은 위기 중 가장 시급한 사안이 인구소멸에 따른 지방의 위기란 사실은 누구도 부정하지 못할 것이다. 그리고 지역사회가 봉착한 위기는 복합적이고, 다층적이며 연쇄적으로 나타나고 있다. 인구감소로 지역소멸 위기가 야기되고, 그로 인해 지역 비활성화 문제가 발생하며, 그에 따라 지역의 전반적인 활기가 감소하고, 빈집과 빈 상가는 늘어나고, 지역의 교육, 문화, 복지 인프라도 같이 감소하게 된다. 이 모든 문제가 전방위로 발생하고, 문제가 심화되는 속도는 점점 빨라진다.
고무줄에는 회복 탄력성이라는 것이 있다. 고무줄을 잡아당기는 장력이 일정 정도의 임계치를 넘어가 버리면 고무줄의 회복 탄력성은 깨져 버리고 다시는 원래 형태로 돌아오지 않거나 끊어져 버린다. 우리 사회에도 비슷한 원리가 적용된다고 본다. 현재 인구감소에 따른 지역소멸문제는 다시 예전으로 돌아갈 수 있는 회복 탄력성 임계치를 이미 과거 어느 시점에 지나 버렸다고 생각한다.
그렇다며 이제 어떻게 해야 할까. 어차피 늦었으니 손놓고 지켜보기만 할 일인가. 인간에게도 '웰다잉'(Well-dying)이라는 개념이 있듯이, 지역사회도 웰다잉을 준비해야 할 때가 아닌가 싶다. 하지만 웰다잉이라는 말을 쓰게 되면 어감적으로나 정책적으로나, 지역에 살고 있는 주민들 입장에서 반가운 소리는 아닐 것이다. 웰다잉을 준비해야 한다는 말은 인구소멸 단계에 접어든 상황에서 특히 인구 증가에 포커스를 맞춘 지역활성화 정책은 효과가 없다는 말이다. 그러한 정책에 많은 예산을 투입하는 것이 아니라, 남은 지역사회 구성원들이 생활에 불편함 없이, 행복하게 그 지역사회 안에서 살아갈 수 있도록 지원하는 정책에 더 집중해야 한다는 의미다. 어쩌면 이 방법이 오히려 수도권 삶에 지친 인구를 유입할 방법이 될 수도 있다.
지역소멸은 이제 쉽게 해결할 수 없는 거대한 쓰나미가 되어 우리에게 밀려들고 있다. 그럼에도 현재 중앙정부와 지방정부의 지역 관련 정책은 외부 자본을 끌어와 거대 인프라를 유치해서 인구를 유입하고 지역을 활성화하겠다는 내용으로 점철되어 있다. 정도의 차이만 있을 뿐, 현 정부뿐 아니라 직전 정부, 과거 모든 정부에서 공통적으로 나타난 특징이다. 하지만 현재 지역의 현실을 돌아보면 상기한 정책 방향이 모두 실패한 정책이었음을 금방 알 수 있다. 지방으로 조금만 들어가보면 산업단지로 조성된 부지가 엄청 많지만 대부분이 비어 있는 모습을 볼 수 있다. 건물에는 공실이 넘쳐나고, 주민들은 기본적인 의료 서비스도 받지 못하여 병원에 가기 위해 서울을 오가야 하는 상황이다. 상황이 이러함에도 지자체들은 고층아파트, 공장, 상가, 그것이 무엇이든 거대한 무엇인가를 지어야 한다는 강박관념에 휩싸인 것 같다.
행정안전부에 재직할 당시, 지역활성화 관련 국고보조사업의 수를 조사한 적이 있다. 국고보조금 현황을 보여주는 웹사이트에서 '내역사업'(해당 사이트의 통계 자료에 표시되는 가장 작은 단위)을 지역활성화와 관련된 사업들을 분류한 결과, 1,000여개의 사업이 솎아졌다. 하지만 각 부처에는 내역사업 아래로 내내역, 내내내역이라고 구분 짓는 하위 사업들이 굉장히 많이 존재한다. 기획재정부도 내역사업 하위 사업에 대해서는 관리하지 못하고 있는 것으로 알고 있다.
일단, 국가 예산의 첫 번째 문제점은 지역을 향하는 다양한 예산 사업에 대한 정보가 총괄적으로 관리되지 않는다는 점이다. 각 부처만의 체계 속에 지자체들을 줄 세우는 수많은 공모사업 형태의 지역사업이 만연하다는 것이다. 이러한 사업들은 어디에서도 종합된 정보를 쉽게 찾아볼 수 없기에 부처 간, 심지어 같은 부처 내에서도 부서 간 '칸막이'가 발생해 정보 공유를 어렵게 한다.
각 부처와 그 안의 각 부서에 존재하는 지자체 및 지역 대상 사업들은 각자의 논리와 법칙대로 지자체를 재단하고, 또 지역 주민들을 줄 세우고 있다. 그에 따라, 지역 내에는 정말 많은 사업의 예산들이 떨어지지만, 정작 지역 주민은 어디에서 무엇이 어떻게 진행되는지도 모른 채 혼란과 정보의 비대칭 속에 눈을 감아버리기 일쑤다. 중앙부처 단위에서의 칸막이는 자연스럽게 지자체 부서 간에도 칸막이가 만들어지도록 한다. 부처마다 각 업무를 담당하는 지자체 부서가 다 다르게 설정되어 있다. 우리나라 12개 중앙부처 안에 또 무수히 많은 부서들이 있는데, 이것이 광역 및 기초지자체라는 작은 행정 단위 안에서 또 무수히 쪼개지고 있는 것이다.
그렇다면 지자체 내에서는 협업이 잘 되고 있는가? 여기도 현실은 녹록지 않다. 대부분의 지자체에는 많은 사업을 조정하고 기획하는 부서가 존재하지 않는다. 이러한 지자체 내 쪼개짐은 당연히 작은 시군, 더 들어가 읍면동 내의 주민들을 잘게 갈라놓는다. 사실 시골에는 사람이 없다. 그리고 지역사업을 위해 주민들이 회의에 참여하기에는 농번기의 농촌은 정말 많이 바쁘다. 그런데 부처 공무원들은 자기 사업을 보기 좋게 만들기 위해서, 지역 주민들이 주도적으로 참여하는 아름다운 그림을 그리기 위해서, 주민협의체를 구성하도록 하고 주민들을 회의에 부르도록 한다. 심지어 한 사람이 두 개 부처 사업의 주민참여협의체에 속해 활동하는 경우도 많이 보았다.
특히 청년들의 경우에는 더 힘들다. 지방에 남아 있는 청년 수는 많지 않은데 각종 사업에 청년이라는 이유로 불려다니기 일쑤다. 관계를 끊자니, 좁은 지역사회 생태계에서 눈치보이는 일이고, 그렇다고 다 쫓아다니면 생계 유지가 안 되니 난감한 일이다. 이 모든 문제는 앞서 언급한 바와 같이, 중앙부처에서 집행하는 지역 사업이 정작 그 사업의 무대이고 주인공인 지역을 중심으로 하는 것이 아니라, 공급자 중심, 즉 예산을 틀어쥐고 있는 부처의 입맛대로 기획되고 진행되기 때문에 발생한다는 사실이 우습고 슬픈 일이다.
그렇다면 앞으로 지역사업은 어떤 방식으로 이뤄줘야 이상적인 결과를 낼 수 있을까. 결론부터 말하자면, 공급자 중심이 아닌 수요자 중심의 사업 기획과 집행이 이루어져야 한다.
앞서 '웰다잉'에 대해 언급했다. 웰다잉은 부정적인 개념이 아니다. 소멸해 가는 지역에 남은 사람들이라도 행복하고 안정적인 생활 환경과 정주조건을 누려야 한다는 의미다. 즉, 외부 자금을 유치하거나 지자체 채권을 발행해서 대규모의 하드웨어 사업만 하는 것을 지양하고, 그 돈으로 지역에 남아 살아가고 있는 주민들이 어떻게 더 행복한 '지역 라이프'를 누릴 수 있을지 고민하고, 그러한 부분에 예산을 투입해야 한다는 것이다. 그리고 이러한 정책들은 그 지역에 살지도 않고, 책상에 앉아서 기획만 하는 중앙부처와 지자체 공무원들에게서는 절대 나오지 않는다. 그리고 정책사업의 운영 효율성만을 위해 획일적으로 재단하고 줄 세우는 방식의 공모사업 형태를 적용해서는 그 지역의 실질적 문제를 해결할 수 없다.
중앙 단위에서는 더 이상 지자체를 공모사업 형태로 줄 세우고, 사업 추진의 첫 단계인 기획 단계에서 지자체의 사업계획서만을 평가하고 순위를 나누고, 탈락시키고, 소수의 상위 지자체에게만 예산을 투입하는 형태의 사업은 지양해야한다. 이는 지자체간의 부익부 빈익빈 현상을 가속시킬 뿐더러, 실질적인 사업의 진행과는 무관한 사업계획서의 완성도만을 보고 수십억, 수백억의 예산을 주는 것울 판단해버리는 것이 되버리기 때문이다. 물론 사업계획서를 잘 쓰는 것도 중요하나, 대부분의 지자체들은 사업계획서를 잘 쓰기 위해 또 자체 예산을 투입하여 사업계획서 작성 외부 용역사업을 진행한다. 즉, 지자체 공무원들이 직접 지역사회 주민과 접촉하고, 고민하고 쓴 사업계획서보다 전문 사업계획서 작성 용역 회사들이 전문적인 용어와 화려한 디자인이 적용된 그럴싸한 사업계획서를 작성하는 것이다.
사업계획서를 잘 쓰는 것보다 사업을 실제로 잘 진행하고 마무리하고, 효과를 내는 것이 더 중요하다. 그러므로 이제 공모사업 줄세우기 같은 사전평가방식보다 사후평가방식으로 전환해야 한다. 지자체 인구 규모 및 그동안의 각 종 지자체 평가 기준을 근거로 예산을 공평하게 배분하되, 중앙정부는 각 지자체가 효과적인 사업계획서를 작성하고, 사업을 진행하고, 완료하는데 필요한 각종 자원들을 연계하고, 지원해주는 역할을 한다. 그리고 지역사업 예산을 순수 국가 예산만으로 하는 것이 아니라, 지자체의 책임 준수를 위해 일정 비율 정도의 지자체 예산을 투입하게 하도록 하고, 철저한 사후 평가를 통해, 사업을 훌륭하게 이수한 지자체의 경우, 지자체 예산 분을 100% 국가 예산으로 환급해주고, 그렇지 못한 지자체는 환급해주지 않는 등 패널티를 명확히 하여, 지자체의 예산 쓰임 비효율성과 방만이 발생하지 않도록 해야한다. 이 외에도 중앙단위의 지역사업 예산 쓰임 관련 개선점은 재정분권 등 여러 가지 이슈가 있으나, 그 사안이 중대하여, 여기서는 논의하지 않도록 한다.
상단에서는 위와 같은 방식의 전환을 꾀해야하고, 아랫단인 풀뿌리 근린생활단위에서는 어떠한 변환을 꾀해야 하는지 알아보자. 이제는 풀뿌리 지역에서의 의견을 끌어올려 상향식으로 정책이 기획되고 제안돼야 한다. 이를 위해 우리의 기본 근린생활단위인 읍면동에 정책 기획 능력을 탑재시키고, 민주적인 주민참여 방식을 적용해야 한다. 물론 지금 현재 우리나라 읍면동의 행정 기능은 단순 민원 처리 기능에 불과하다. 이러한 읍면동 행정 단위에 천천히 기획 기획기능을 강화하는 정책 전환이 필요하다. 예를 들어, 기획팀을 신설하여, 주민자치회와 같이 주민참여제도를 운영해 보는 것에서 그 시작해 볼 수 있다.
현재는 주민들의 정책 제안의 현실이 행정의 언와 현실적 격차가 있울 수 있다. 이러한 부분을 커버하고 강화할 수 있는 읍면동별 주민 정책자문기구를 둘 수 있다. 지자체별로 연계되어있는 연구기관이 존재한다. 이러한 자원들을 활용하여, 주민들이 제안한 정책의 주제별로, 그리고 리빙랩 등 주민참여절차의 운영 등을 자문받아볼 수 있다. 이러한 노력들이 수십년 이상 지속돼야만 비로소 우리나라 읍면동 또한 우리 읍면동 지역만을 위한 정책다운 정책을 기획하고 집행할 수 있을 것이다.
하지만 이 경우에도 일부 관변 세력 위주로 주민의 목소리가 편중되는 것을 경계해야 한다. 기존의 관변세력까지 모두 포괄할 수 있는 큰 범위의 읍면동 주민협의체가 만들어지고, 그 구성 또한 민주적인 방법으로 남녀노소 구분없이 주민 모두에게 평등한 참여의 기회가 보장될 수 있도록 하여야한다. 그렇게 모두가 목소리를 낼 수 있고 자신들의 의견이 정책으로 바뀌고, 또 예산이 배정되고 동네가 본인들이 원하는 방향으로 바뀌는 것을 경험한다면 그 지역은 자연스럽게 생기넘치는 지역이 되고 그렇게 주민력이 살아있는, 살기 좋은 동네가 될 수 있지 않을까.
그 지역의 문제는 그 지역의 주민이 제일 잘 알고, 그러므로 가장 전문가이다. 해당 지역에 살지 않은 먼 타지에서 온 전문가는 한 분야의 전문가이지 해당 지역의 전문가라 볼 수 없다. 먼저 지역의 문제를 객관적으로 그리고 심층적으로 바라보고 분석하고, 여러 주민의 의견을 취합할 수 있는 과정이 필요하다. 이러한 과정을 통해 외부에서 바라본 우리 지역의 문제가 아니라, 해당 지역에서 살고 있는 주민이 바라본 지역의 문제가 재정의된다. 외부의 시선에 맞춰 우리 문제를 제단할 필요가 없는 것이다. 이러한 과정을 거친 후, 정의된 여러 다양한 문제의 중요도를 구분하고, 해결 순서 로드맵을 설정해야한다. 그리고 지금부터는 외부 전문가들의 도움을 받아 해결책을 같이 강구하여야 한다. 이러한 모든 과정에는 다른 모든 주민들에게 알리고, 참여를 항상 열어놓는 것이 꼭 필요하다.
이러한 주민참여라는 민주적 절차는 굉장히 더디고 비효율적인 방법이다. 주민 간의 의견 충돌로 갈등이 일어날 수도 있다. 하지만 주민 모두가 충분한 지역 정책에 관한 정보를 제공받고, 모두가 투표권을 행사할 수 있어, 지역정책결정에 대다수의 원칙으로 의결할 수 있다면 다소 비효율적이고 더디더라도, 그것이 진정으로 내 지역에서 내가 주인이 되어 살아갈 수 있는 방법이 아닐까 싶다.
자그마한 한 지역에서라도 읍면동에 살고 있는 주민들이 민주적으로 참여할 수 있는 절차를 잘 마련하고, 외부의 자문을 받아 자기네 지역을 위한 발전계획을 수립하고, 그것을 행정과 지방의회와 협력관계를 잘 구축하여 실제로 예산까지 받아 집행하고, 그것이 수년 후 가시적인 성과를 낼 수 있는 프로세스를 한번 돌려볼 수 있다면, 그래서 그러한 사례가 타 지역에도 잘 홍보되고 전파될 수 있다면, 이것이 그 지역을 살아가고 있는 주민들에게 가장 행복한 지역에서 살아가고 있다는 자긍심과 만족감을 주는 일일 것이다, 지역에 살고 있는 주민들이 행복하다면 그 지역은 행복한 지역이고, 다른 지역의 인구 또한 쉽게 유치할 수 있을 것이라 본다. 이러한 작은 시도가 싸늘해져가는 우리 지역에 온기를 줄 수 있는 작은 희망의 씨앗을 뿌려볼 수 있지 않을까 생각한다.
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