2012년 12월 협동조합기본법 시행 이후 다양한 분야에서 10,640개(2016년 12월 기준)의 협동조합이 설립됐다. 그러나 설립된 협동조합의 44.5%(15년 협동조합 실태조사)가 휴ㆍ폐업상태에 있다.

정부는 2017년 10월 19일 휴면협동조합 요건 및 시정 절차를 마련해 협동조합 운영의 실효성을 도모하고, 협동조합의 내부자금 확충을 지원하기 위해 '우선출자 제'도를 신설하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하기 위해 협동조합기본법 일부개정법률(안)(이하 개정안)을 입법예고 했다.  

서울지역협동조합협의회와 서울시협동조합지원센터가 '2017년 하반기 협동조합 제도개선 토론회를 개최했다.

13일 오전 10시부터 정오까지 서울특별시의회 제2대회의장에서 열린 '2017년 하반기 협동조합 제도개선 토론회'는 ▲협동조합 해산 및 청산 절차 간소화와 직권말소제 ▲협동조합 자금조달을 위한 우선출자제 등을 주제로 정하고 관련 법, 제도에 대한 문제점과 개선방안을 모색하는 시간을 가졌다. 

토론회에 발제자로 나선 윤영환 변호사(법무법인 덕수)는 '협동조합 해산 및 청산 절차 간소화와 직권말소제'를, 정순문 변호사(재단법인 동천)은 '협동조합 자금조달을 위한 우선출자제'의 문제점과 개선 방안을 각각 발표했다.

유영우 공동대표(한국협동사회경제연대회의/논골신협 이사장)을 좌장으로 진행된 토론회에는 이경호 변호사(사회적경제법센터 더함), 김익 팀장(관악사회적경제통합지원센터), 박성철 전무이사(두레종합건설협동조합), 마성균 과장(기획재정부 협동조합운영과) 등이 지정토론자로 참여했다.

까다로운 해산절차 ··· 해산 간소화 필요

실제로 운영되지 않는 협동조합들이 적법한 절차에 따라 해산 및 청산을 진행할 수 있도록 하는 제도 개선의 필요성이 제기됐다. 법원의 명령 또는 판결을 통해 해산절차를 간소하게 처리할 수 있도록 해야한다는 대안도 제시됐다.

첫 발제를 진행한 유영환 변호사는 "휴면협동조합이 대거 존재하는 것은 협동조합과 사회적 경제에 대한 신뢰를 떨어뜨리고 부정적인 인식을 확산시켜 건강한 협동조합생태계와 제도의 구축에도 방해가 되고 있다"며, "휴면협동조합이 정리의 필요성이 큰 반면 현행법상의 협동조합 해산 및 청산절차가 복잡하여 이를 간소화할 필요가 있다"고 주장했다.  

윤 변호사는 협동조합이 해산하고자 하나 해산절차를 준수하는데 어려움이 있어 실질적인 활동이 정지된 휴면 협동조합이 증가하고 있다며, 상법상 휴면회사 처리방안 등을 검토하여 휴면 협동조합에 대한 처리방안 마련이 필요하다고 말했다.    

그는 휴면협동조합에 대한 해산간주제도 도입이 휴면협동조합의 해산 및 청산절차를 간소화함으로써 협동조합 해산 및 청산절차에 대한 협동조합 구성원들의 부담을 줄여주고 협동조합생태계를 건전하게 정리하고 유지하는데 기여할 것으로 기대했다. 휴면협동조합에 대해 행정지도 등을 통해 법에 따른 해산과 청산을 유도하는 시정명령제도를 둔 것은 입법의 불비를 보완한 것으로서 의미가 있다고 설명했다. 또 법원이 해산절차를 간소하게 처리할 수 있는 제도를 구상할 필요가 있다고 언급했다.  

윤 변호사는 "휴면협동조합의 해산 및 청산절차 간소화에 대한 필요성과 그에 따른 제도적 개선 모색이 이어지고 있다"며, "지속적인 논의와 제도 개선 노력을 통해 협동조합 생태계가 건전해지고 사회적 경제가 활성화되는 방향으로 제도가 정비될 수 있어야 할 것이다"고 밝혔다.

협동조합의 자본조달수단 가능 ··· 우선출자제 도입 지지

이어 정순문 변호사는 협동조합의 자본조달의 어려움과 우선출자제의 필요성, 법률개정안과 관련해 입법적 보완이 필요한 부분과 추후 개정안 해석상 분쟁이 발생할 수 있는 부분에 관해 발제했다. 우선 출자제는 출자 배당에 대한 우선권을 명시하는 방식이다.

협동조합은 은행 등 금융권으로부터 대출 받기 어렵고, 출자금과 이익의 내부유보만으로 자금을 조달해야 한다. 자금 문제가 사업초기에 발생한다는 점을 고려한다면 사실상 출자금이 유일한 재원이다. 조합원의 출자 동기 부족, 출자금의 불안정성, 내부유보금 확보의 어려움 등으로 출자금을 모으는 것도 현실적으로 매우 어렵다. 어떻게 개선할 것인가.

정문순 변호사는 "외국의 다수 협동조합에서 이미 사용되고 있는 '우선출자제'는 협동조합의 자본조달 수단으로서 유효하게 기능할 수 있다. 협동조합의 자본조달 수단을 가능한 늘려주어야 한다는 점에서 우선출자제 도입을 지지한다"고 말했다. 또 "우선출자한 조합원은 의결권과 선거권이 인정되지 않아 협동조합의 운영에도 관여할 수 없는 바, 협동조합 입장에서 자본조달 이후의 운영에 부담이 적다는 장점도 있다"고 덧붙였다. 

정 변호사는 우선출자제는 협동조합 7원칙과 상충된다는 의견에 대해 "형태만 자본으로 분류되고 협동조합의 입장에서 우선출자자에게 지급한 금액이 비용처리가 되지 않는다는 점을 제외하면, 정관으로 정한 바에 따라 경제적 실질이 융자와 크게 다르지 않도록 운용할 수 있기 때문에 우선출자제의 도입 자체가 본질적으로 협동조합 7원칙 침해는 아니다."라고 판단했다. 

정 변호사는 협동조합기본법에 우선출자에 관한 조항을 신설하는 이번 개정안의 방향은 타당한 것으로 판단된다며, 우선출자제의 구체적인 내용에 있어 ▲우선출자 비율 상한 ▲정관에 의한 최고배당률 및 최저배당률 제한 ▲우선출자자 지위의 양도가능성 ▲우선출자자의 자격 ▲우선출자자총회의 부존재 등의 사항에 관해서는 고민해 볼 필요가 있다고 말했다. 

발제에 이어 첫 토론자로 나선 사회적경제 법센터 더함 이경호 변호사는 "발제자들과 문제의식과 해결방안에 대해 원칙적으로 동의한다"고 밝혔다. 이 변호사는 "현 개정안에 반영된 해산간주제도가 적절한 수준에서의 개입이라고 생각되며, 더 나아가 행정상의 해산명령제도의 도입이나 직권해산 등기절차를 도입하는 것은 신중을 기해야 할 것이다"라고 말했다. 또 "우선출자제도와 관련해서는 (우선출자자 지위의) 자유로운 양도 또는 지분환급청구를 통해 출자금을 회수할 수 있는 현실적인 방안을 추가ㆍ보완할 필요가 있다"고 지적했다. 그는 "새롭게 도입하는 해산간주제도 및 우선출자제도가 협동조합의 활성화 및 협동조합 시장의 안전성과 신뢰성을 제고하는데 있어 큰 기여를 할 수 있기를 바란다"고 말했다. 

이어 김익 관악사회적경제통합비원센터 팀장은 "정부의 (협동조합기본법) 개정안 입법예고가 시의적절하다고 생각한다. 협동조합 운동이 기존의 양적성장 위주의 형식적인 협동조합 설립 및 운영방식을 벗어나 내실 있는 협동조합운영을 위해서는 무엇보다도 당사자인 협동조합인들이 앞장서고 관련 주체들이 긴밀히 협력해 관련 법과 제도를 개선해 나가야 한다"고 말했다. 또 윤영환 변호사의 발제문 '협동조합 해산 및 청산절차 간소화를 위한 제도개선 방안 검토'에 나오는 행정상 해산명령제도 도입과 법원의 판결에 의한 해산제도 도입 등 직권으로 말소하는 제도를 두자는 것에 적극 찬성하며 시급히 도입되어야 한다고 의견을 피력했다. 

박성철 두레종합건설협동조합 전무이사는 "출자금은 협동조합의 취지에 맞춰 설립 시, 운영 시, 투자 시 조합원들에 의해서 출자되고 운영된다. 따라서 조합원의 출자금을 되도록 조합원을 통해 융통하고, 조합원이 경제적 참여와 조합원 경영참여를 독려해야 협동조합의 경영문화를 성숙시켜 나갈 수 있다"며 "자금 해결이란 방법도 우선 출자라는 부분이 모든 것을 해결해 주지 않으며, 민주적인 의사절차와 협동조합의 가치를 조합원과 어떻게 만들어 갈 것인가에 무게를 두고 다루어져야 한다"고 말했다.  

마지막 토론자로 참여한 기획재정부 협동조합운영과 마성균 과장은 협동조합 활성화를 위해서는 위의 두 가지 주제에 대해 개정과 보완이 필요한 것 같다고 평가했다. 마 과장은 "협동조합의 해산 및 청산은 2015년 실태조사를 해보니 휴면협동조합들이 많았고, 운영상의 필요를 위한 현실적인 부분이 있었다. 또 자기자본(우선출자제) 관련해서는 아직 기본법협동조합 내에서 논의가 진행된 것은 없었지만 자금 조달과 관련해서는 법제도적으로는 허용을 해주는 것이 맞다고 본다"고 설명했다. 특히 "우선 출자 비율 부분에 관해서는 많은 고민을 했다"며 "(일반조합원 1인의 비율 30% 미만) 중간정도의 40% 비율로 맞춘 것이고 이후 진행을 통해 다양한 사례에 맞춰 제도를 개선하면 될 것 같다"고 조심스럽게 접근했다. 

한편 정부는 2017년 10월 19일 협동조합 간 연대와 협력을 강화하고 공동이익을 도모하기 위해 일반협동조합, 사회적협동조합 및 농ㆍ수협 등 개별법 협동조합이 상호 회원으로 참여하는 이종 간 협동조합연합회 설립을 허용하고, 설립ㆍ회원ㆍ기관ㆍ사업ㆍ회계 등 그 시행에 필요한 사항을 규정하는 한편, 협동조합의 내부자금 확충을 지원하기 위해 우선출자 제도를 신설하고, 공무원의 책임성 제고와 행정절차의 신속성 확보를 위해 현행법 상 총 11건의 인가 사무에 대해 인허가 간주제를 도입하며, 휴면협동조합 요건 및 시정 절차를 마련해 협동조합 운영의 실효성을 도모하는 등 현행 제도의 운영상 나타난 일부 미비점을 개선ㆍ보완하기 위해 협동조합기본법 일부개정법률(안)(이하 개정안)을 입법예고 했다.