문재인 대통령은 소득주도 성장론을 경제해법으로 제시했다. 혁신창업과 사회적경제를 통한 일자리 창출에 나섰다. 사회적경제에 대한 관심과 비중이 부쩍 커지고 있다. 사회적경제기본법 제정에 대한 논의도 활발하다. 흔히 사회적경제조직으로 협동조합, 사회적기업, 마을기업, 자활기업 등이 거론되고 있다. 사회적경제에 대한 관심이 부쩍 높아진 이 때, 자활 현장에서 바라보는 사회적경제에 대한 이야기를 들어봤다.

찾아간 현장은 관악자활센터. 그곳에서 김승오 센터장을 만났다. 관악자활센터는 원조 자활센터이다. 96년도에 시범사업으로 출발한 5곳 중 한 곳으로 정부 지정서 1호 기관이다. 김 센터장은 출발 당시부터 실무자로 일했고, 지금까지 그 현장에 남아 있는 자활센터의 역사이다.

자활운동을 이해하는 세가지 키워드…생산공동체, 지역, 빈민…그리고 자활센터의 탄생

김 센터장은 우리 나라에서 자활센터가 시작된 배경에 대한 이해가 필요하다며, 간단하게 설명해주었다. 자활센터는 생산공동체 운동의 영향을 받기도 했고, 빈민운동의 영향을 받기도 했고, 또 지역운동의 영향을 받기도 했다. 자활센터는 이 모든 것의 공통분모이기도 하고, 또 어느 입장을 강조하는가에 따라 이해되는 방식이 달라지기도 한다. 생산공동체는 노동자협동조합, 직원협동조합과 유사하다. 87년 민주화 이후, 빈민운동이 상계, 월곡, 봉천 등지에서 생겨났다. 노동자 자주관리 입장에서 주류 노동운동과는 다른 흐름을 갖고 시작되었다. 동시에 이러한 빈민운동은 빈민밀집지역을 거점으로 형성되면서, 그곳에서 발생하는 지역문제, 즉 철거 등 재개발 이슈 등 현안과 만났다. 철거 현장, 지역 현장에서 사회적약자들의 권익을 대변하고, 필요한 사회적서비스를 제공하기 위한 다양한 프로그램을 제공하는 역할을 했다.

그러나 이러한 시도들은 실패로 이어졌다. 90년대 초반의 흐름이다. 왜 실패하는 것일까. 당사자들의 고민과 평가, 성찰, 모색의 시간이 이어졌다. 사업을 지속할 수 있는 방안이 무엇일까. 생산공동체를 통해 가난을 탈피할 수 있을까라고 하는 문제의식은 복지의 문제로 바라봐야 하고, 이를 위해 국가의 지원이 필요하다는데 이르렀다. 이러한 지원체계 없이 성공하는 것이 어렵다는 판단이 섰고, 본격적으로 국가 지원을 위한 여론 조성에 나섰다. ‘생산공동체를 통해 탈빈곤의 가능성’에 대해 정부의 관심을 촉구하고 정책제안을 했다. 이러한 제안이 김영삼 정부시절 복지부, 노동부, 청와대 등으로 전달되었고, 이후 2,3년의 시간이 흘렀고 드디어 자활센터가 시범사업으로 시작됐다. 소위 봉천동 나눔의집을 거점으로 빈민지역활동을 해왔던 관악멤버들이 주도적으로 제안했고, 관악자활지원센터가 지정서 1호를 받게 됐다. 96년 시작된 자활센터는 97년 자활후견기관으로 법적지위를 얻게 됐고, 99년까지 총 20개 자활센터가 설치되고 시범운영 기간을 거쳤다. 국민기초생활보장법이 제정(2000.9)되고 시행(2001)되면서 이 법에 근거해 공공부조로 자활급여가 제공되면서 자활지원센터도 본격운영에 돌입했고, 전국적으로 급속하게 확대되었다. 자활지원센터는 2017년 12월 기준 현재 전국적으로 248개소에 이른다.

자활운동과 사회적경제의 관계를 바라보는 시각…’같으면서 다른’

김 센터장은 자활은 사회적경제 영역이면서, 동시에 사회적경제로만 국한하기에는 한계가 있다며, 자활의 이중적 속성, 즉 사회적경제 영역과 복지적 영역을 동시에 포함하고 있다고 말했다.

“서로가 어떤 분야에 속하느냐 문제는 담는 그릇의 유형에 따라 보는 시각이 다를 수 있다고 본다. 현재 시점에서 사회적경제, 협동조합기본법 시각으로 보는 모습이 있고, 다른 그릇으로 보면 자활센터가 생기기 전부터 생산공동체로 출발한 형태가 있었다. 이러한 생산공동체의 모습은 서구 유럽에서는 노동자협동조합, 직원협동조합으로 봤다. 자활운동은 출발 배경에서도, 자활센터로 전환하면서도 이미 사회적경제 영역이었다. 자활기업이 생산공동체 성격, 직원협동조합 성격이 강했고, 자활기업이 초기 사회적기업의 모델이 되었고, 사회적기업에서 차지하는 비중도 높았다.”

자활센터는 사회적경제 영역이면서 동시에 ‘생산공동체를 통해 탈빈곤을 추구한다'는 점에서는 복지적 측면이 강하다. 동시에 사회적경제로서 갖는 특성도 한국의 경우는 서구유럽의 경우와 출발점에서부터 문제의식이 다르다. 서구 유럽에서는 사회적경제는 사회적 위기에 대응해 사회적 문제를 해결하기 위해서 등장하고 발전되어 왔다. 그 결과로서 제3의 사회안전망 역할을 하는 측면이 강하다면, 한국의 경우는 처음부터 정책적으로 사회안전망의 측면을 고민하면 도입한 경우로 봐야 한다는 것이다.

이러한 한국적 상황을 두고 근로연계복지로 이해하는 입장도 있고, 노동권을 강조하는 차원에서는 ‘노동복지’로 이해하는 입장이 있다. 이러한 흐름과 입장은 노동운동 흐름에서도 독특한 위치를 점하고 있다. 즉 한국사회에서 노동운동이 평등의 가치를 우선한 계급적 운동의 관점으로 발달해 온 측면이 있다면, 노동복지는 헌법에서 정한 기본권으로서 노동의 권리와 의무를 우선하고 국가는 최소한의 일자리를 보장해야 한다는 입장이다. 이는 시장에서 일자리가 없다면 재정을 투입해서라도 일자리를 만들어야 하는 것이 기본권으로 노동권을 강조한다. 이러한 개념들은 2010년 이후 등장한 개념이지만 90년대 후반부터 자활센터 진영에서는 노동권을 강조하면서, 사회적경제와 연계점을 찾는 과정에서는 제3섹터를 고민했고, 정부와 제3섹터 영역에서 공동구매, 우선구매를 하는 방식들을 방법적으로 고민했다. 이후 이러한 개념들이 사회적경제 영역으로 명료하게 정리되었다는 것이 김 센터장의 설명이다.

사회적경제기본법과 자활센터의 관계 설정은?

국회에 발의되어 있는 사회적경제기본법에 대한 입장도 들어봤다. 김승오 센터장은 자활센터협회의 공식의견이 있고, 여기에 개인 의견을 덧붙이는 방식으로 본인의 생각을 말했다.

“자활센터는 공공부조 전달체계로서 복지인프라이다. 복지 인프라이면서, 동시에 사회적경제 지원조직으로 볼 수도 있지만, 법률상에서 사회적경제조직으로 명시하는 것은 반대하는 입장이다. 이는 틀렸다는 것은 아니고 왜곡될 소지가 있기 때문이다. 다만 사회적경제기본법에 사회적경제기업을 명시할 때 자활기업이 포함되는 것은 맞다.”

자활센터협회가 공식적으로 자활센터를 사회적경제기본법을 만들면서 사회적경제조직으로 거론되는 것에 대해서 신중한 이유는 여론 지형 등 우리사회의 여러 상황, 맥락을 살펴볼 필요가 있기 때문이다. 우리사회 일각에서는 자활센터 역할 재조명을 거론하면서 지난 10여년간 흔들기를 해 온 부정적 여론이 있는 것도 사실이고, 이러한 현실을 고려하지 않을 수 없다는 것이다. 자칫 테이블에 잘못 올려져 원치 않는 방향으로 흔들릴 수 있기에, 자활센터협회 쪽에서는 자활사업의 제도적 안정화를 꾀하는데 더욱 주안점을 두자는 입장이다. 즉 사회복지 공공부조 전달체계로서 현 역할을 강화하고 안정화 하는 것이 현장의 요구이고, 입장이다.

왜 부정적 여론이 형성된 것일까? 그 이면은?

자활센터에 부여된 정책목표는 ‘탈수급’이라는 단일 목표이다. 탈수급 목표를 달성하기 위한 방식이 취업 또는 창업이고, 이는 적극적인 노동시장정책(ALMP)이라고 부른다. 이러한 적극적인 노동시장정책이 한국사회에서 유효한 것일까.

“우리나라의 경우 가족고용을 포함할 경우 자영업률 31%에 이른다. 가족종사자 제외 시 28%, OECD 평균 자영업률은 12%이다. 한국은 기형적으로 자영업 비율이 높다. 이런 상황에서 창업 시장에 뛰어들라고 조장하는 것은 비양심적인 것이다. 창업, 자영업 비중을 줄여야 하는 것이지, 더 뛰어들라고 하는 것은 안 된다. 잔인한 것이다.”

김 센터장은 서구 유럽의 조건과 달리, 한국의 경우는 실업률과 자영업 비중이 너무 높아 취업과 창업과 같은 적극적인 노동시장정책으로 해결할 수 있는 환경이 아니라고 말한다. 이러한 적극적인 노동시장정책은 적정 실업률, 경제활동인구, 일자리 수, 자영업 비율이 적정할 때 효과를 낼 수 있는 정책이다. 정책이 효과를 낼 수 있는 사회적 조건들이 갖춰져야 한다는 것이다. 이러한 조건 마련을 위한 경기부양, 장기정책의 효과를 기대하는 것이 필요하지만, 효과가 나타나기까지는 먼 미래이다. 설령 이러한 방향이 옳다고 해도, 과도기 동안을 견뎌야 한다. 이런 상황에서 국가가 제공하는 복지가 충분하지 않다고 한다면? 인간의 기본권으로서 일할 권리, 노동권을 요구한다면? 복지와 국가재정 일자리를 대폭 확대해야 하는 것이 바람직하지만, 우리 사회는 그렇지 못했다.

“복지, 정부제공 일자리가 부족한 현실에서 자활센터는 지난 20여년을 버텨왔다. 그 마저도 성공가능성이 매우 낮은 상황에서, 성공 가능성이 낮은 경쟁에서 밀려난 사람들과 함께. 충분치 않은 조건에서, 때론 착한소비도 하면서 해왔다. 열등처우의 원칙이라고 하면서 우리 시민사회의 품도 인색한 상황이었다. 성공가능성이 낮은 조건에서, 쥐어짜기식 성과평가를 받았다. 성과평가에서 하위 10%를 세번 받으면 지정이 취소되는 ‘삼진아웃’이 적용됐다.”

이런 상황에서 자활센터의 역할을 재조명하고, 시장중심적인 방식의 평가를 통해 흔들기를 해온 것은 부당하다는 것이 김 센터장의 입장이다. 여기에 자활기금 문제가 사회적경제기본법 논의와 얽혀 있다. 이는 매우 민감한 사안일 수 있다. 자활기금을 사회적경제기금화하는 문제가 쟁점이 되고 있고, 당사자들 간 이해관계와 맞물려 있어 제대로 조정이 되어야 하는 문제이다. 자활센터협회는 그동안 어려운 사업여건에서 모아 온 자활기금이 통합되면서 사회적경제 기금화하는 방식에 대해서 반대입장이다. 자활기금은 당초 용도, 목적대로 사용되고 관리되어져야 한다는 것이다.

바람직한 방향은?

김승오 센터장은 탈수급지향, 시장지향적인 적극적인 노동시장정책의 현 비중을 현 100%에서 30% 비중으로 낮춰야 할 필요성이 있다고 제기했다. 나머지 70% 비중은 사회통합을 목표로 사회서비스 분야에 대한 재정투입을 통해 일자리를 창출하는 방식으로 진행돼야 한다고 강조했다. 이러한 접근이 헌법의 노동 기본권에 부합하다는 것이다. 

김 센터장은 이러한 접근은 정부가 의지만 있다면 당장 전환이 가능하다고 말했다. 일부에서는 이러한 재정을 통한 지원이 모랄헤저드, 복지의존증을 낳는다는 주장도 있지만, 지속적인 재활역량평가와 사례관리를 통해 관리할 수 있다고 말했다. 중요한 것은 취업과 창업을 통한 탈수급 정책 외에 다른 영역으로 확대하는 것이 필요하며, 이를 위한 정부의 의지와 함께 사회적 합의, 공감대를 확보해가는 노력이 중요하다고 강조했다. 이런 문제의식에는 그간 한국사회는 신자유주의적 흐름이 강하게 자리잡아 왔고, 그 결과 자영업의 비중이 높고, 비정규직 비중이 높아졌으며, 일자리는 줄고, 일자리의 질도 후퇴했다. 여기에 지난 정부의 정책실패와 맞물려, 잔여적 복지, 시혜적 복지의 시각이 우리 사회 한 켠에 자리잡고 있다.

기본법은 기본법다워야

김승오 센터장은 기본법은 기본법다워야 한다며, 기본법과 실행법 성격의 개별법이 적정하게 역할을 분담하는 방식이 효과가 있다고 말했다.

“기본법에서 모든 것을 담으려고 하다 보니 자주 개정해야 하는 사안이 발생하고, 사회적경제의 그릇이 작아지는 문제가 발생된다. 기본법으로 방향 등 큰 틀을 담고, 나머지는 개별법을 통해 사업별, 업종별 특성을 반영하는 방안이 필요하다. 그렇지 않다면, 지원법으로 만드는게 낫다”

제도화와 함께, 진정성을 갖는 태도가 중요하다

“사회적기업육성법 제정 이후 급속도로 양적성장이 이뤄졌는데 이 과정에서 진정성의 문제가 얼마나 있었는가 하는 반문이 있다. 지원제도에 기대어 양적으로 성장했고, 좋은 쪽으로 발전해 가기 보다는 ‘쭉쟁이'가 많이 생기는 문제가 발생했다. 이러한 양적 팽창이 사회적기업의 유용성, 유의미성, 사회적 필요성에 대해 부정적으로 인식되도록 하는 문제를 야기할 수도 있다. 지원보다는 사회적경제의 진의를 고려하는 것이 필요하다.”

동시에 사회적경제기업에게 과도한 사회적 미션을 부과하는 것에 대해서도 문제가 될 수 있다고 꼬집었다.

“사회적경제기업이 도깨비 방망이가 아니라고 하는 점도 강조하고 싶다. 사회적경제기업이 사회적문제 해결에 기여하는 것은 맞지만, 그렇다고 해서 필요 이상으로 과도한 사회적 미션을 짊어지는 것은 문제이다. 예를 들어 협동조합은 소통비용이 많이 든다. 일반기업에 비해 기업경쟁력이 약할 수 있다. 협동조합은 지구력으로 위기를 이겨 내기도 하고, 이로 인해 불리한 위치에 놓이기도 한다. 이러한 현실을 고려하지 않은 채, 과도하게 문제해결을 요구하는 것은 문제라고 본다. 사회적 미션 해결은 행위의 결과, 기대효과로서 나타나면 된다고 본다.”

예를 들어 돌봄서비스를 제공하는 경우가 그랬다. 사회적 요구에 부응해 돌봄서비스를 제공하는 대응은 적절했지만, 적정 수가를 보장하지 못함으로써 종사자들의 열악한 처우 등 발생되는 문제가 많았다. 사회적경제 영역이라고 해도 정당한 거래조건이 보장되어야 한다는 것이 김 센터장의 입장이다.

‘해볼 만한’ 좋은 시절이 오고있다.

“자활센터가 사회적경제 영역에서 선 경험자의 역할, 선구자 역할을 한 것은 맞고, 자활기업이 사회적기업으로 외연화되고, 확장되도록 한 역할도 맞다. 자활사업을 하면서 20,30,40대 다 보냈다. 생산공동체, 노동자협동조합을 시도한 것은 유의미했다. 확산될 것이라고 믿었다. 잘했다고 생각한다. 그리고 사회적기업육성법이 제정될 당시와 달리, 사회적 문제 해결과 건강성을 유지하는데 사회적경제가 기여할 수 있다는 확신이 있고, 아직은 전체 비중에서 미미한 수준이더라도 스페인, 북유럽처럼 우리도 이제 해볼 만하다는 사회적 분위기가 형성돼 있다. “

후기.
연말. 자활의 시각에서 사회적경제를 바라보는 생각을 듣고자 했다. 인터뷰의 의도였다. 그러다보니, 관악자활센터나 김승오 센터장에 대한 소개는 적었다.

“자활센터 지정기관 1호라고 하는 것은 언제나 부담이자, 초심의 건강성을 잃지 않으려고 애쓴다. 그런 면에서 최초는 즐거운 부담이다. 관악자활센터에서 시작한 사업들이 성공 확률, 지속가능성이 높았다. 관악 자활기업으로 시작한 푸른환경코리아의 경우 매출규모가 300억으로 성장했다. 대표적인 사례이다. 관악자활센터는 법에서 자활센터가 수행해야 할 지정사업 외에도 검정고시 나눔야학,  주민 인문학 프로그램 운영 등 스스로 운동한다는 생각으로 별도 사업들을 진행하고 있다. 나눔야학의 경우 센터 근무자들도 퇴근 후 자발적 봉사자로 나서서 참여하는 경우이다.”

김승오 센터장은 자활센터 실무자로 시작해, 현재까지도 현장을 지키고 있다. 동료들은 그런 그를 자활계의 ‘화석’이라고 부른다. 90년대 초반 봉천동 나눔의집과 인연이 있었다. 이곳에 세 들어 사는 단체와 인연으로, 나눔의집에서 자원봉사도 하고, 신앙생활도 했다. 그리고 노동자협동조합 운영을 지켜보게 됐다. ‘그 놈 독특하네. 사회주의도 아닌 것이, 자본주의도 아닌 것이…' 그들의 의사결정 방식을 지켜보기도 했고, 망하는 것도 지켜보기도 하면서 왜 망하는 것일까 의문이 생기기도 했다. 95년 다니던 곳을 사표 쓰고, 나눔의집 자원봉사 활동가에서 직업활동가로 전환했다. 이후, 자활센터 시범사업이 시작된 96년4월부터 실무자로 시작해 현재까지 남아 활동하고 있다.

관악자활센터는 성공회 봉천동 나눔의집이 운영하고 있다. 봉천동 나눔의집은 도시빈민운동의 산실인 상계동 나눔의집, 월곡동 지역 빈민운동(허병섭 목사)과 맥을 잇고 있다. 사회적경제 영역에서 활발하게 활동하고 있는 송경용 신부가 1986년 상계동에 이어 1990년에 봉천동 나눔의집을 개척, 지역 둥지를 마련했다. 송경용 신부는 초대 관악자활지원센터장을 맡았고, 김승오 현 센터장이 실무자로 함께했다.