우리는 더 나은 길로 간다
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우리는 더 나은 길로 간다
말뫼, 포틀랜드, 빌바오의 경험에서 경남의 나아가야하는 길을 찾다
  • 2020.01.21 14:18
  • by 정원각 상임이사(경남사회연대경제사회적협동조합)
▲ 2020 경남 사회혁신 국제포럼에서 토크 콘서트가 진행되고 있다. 오른쪽부터 김경수 경남도지사, 고초네 사가르뒤(Gotozone Sagardui) 빌바오 전 부시장, 사무엘 아담스(Samuel Adams) 포틀랜드 전 시장, 일마 리팔루(Ilmar Reepalu) 말뫼 전 시장, 이원재 LAB2050 대표 ⓒ라이프인

2020년 1월 9일, 10일 이틀 동안 경남 창원에서는 '경남 사회혁신 국제포럼'이 열렸다. 포럼의 슬로건은 '우리는 더 나은 길로 간다'로 2019년 9월 25~27일에 치른 '경남 사회혁신 플랫폼'의 연장선상에 있다. 김경수 도지사는 개회 인사말에서 "현재 경남의 어려움 위기는 조선업의 구조조정, 기계 산업 등 전통적인 제조업의 위기에서 오지만 또 하나의 중요한 위기는 인적, 물적 자원을 블랙홀과 같이 빨아들이는 수도권의 자원 집중에 있다"고 했다. "이를 극복하기 위해서는 이런 문제들을 하나하나 해결해 가야하는데 이는 과거의 방식으로는 가능하지 않고 혁신적인 방법으로 해야 한다"고 했다. 그 혁신적인 방법의 중심에 시민 참여라는 거버넌스가 있는데 이런 거버넌스를 바탕으로 도시의 위기를 모범적으로 극복한 세 도시의 사례를 들을 수 있는 기회를 마련했다는 내용으로 마쳤다.

1월 9일 첫날은 세 도시의 사례와 토크콘서트를 했다. 이에 대해 정리를 하면 다음과 같다.

▲말뫼 항구 풍경 ⓒ경상남도

먼저 스웨덴 말뫼 시의 이야기다. 말뫼 시의 전 시장 일마 리팔루(Ilmar Reepalu)는 토목을 전공한 엔지니어 출신이면서 말뫼 시장을 무려 19년 동안 했다. 4년 임기에 3회까지 가능한 한국의 단체장과는 큰 차이가 있다. 그만큼 정책이 안정적으로 시행됐다는 것을 의미한다. 말뫼는 14세기부터 있던 도시로서 스웨덴에서는 스톡홀름, 웁살라 등과 함께 가장 오래된 도시 중에 하나다. 말뫼는 한때 상업으로 번영했다가 몰락했고 다시 1960, 70년대 조선업으로 번창했다가 쇠락했다. 이미 알다시피 당시 말뫼의 골리앗 크레인은 지금 한국의 울산 미포에 있는 현대중공업에 있다. 조선업의 몰락으로 말뫼의 실업률이 엄청나게 높아졌다. 8%에서 50% 가까이 늘어났다. 도시는 활기를 잃고 사람들은 도시를 떠났다.

이렇게 쇠락한 말뫼에는 새로운 변화가 필요했는데 1992년 브라질에서 열린 리우환경회의는 환경이라는 중요한 시사점을 주었다. 과거의 중화학, 조선업 등으로 돌아가는 것이 아니라 새로운 시대의 변화에 적응하라는 것인데 그것은 환경이라는 키워드였다. 이외에 말뫼의 재생을 위해 찾아낸 것은 소통과 청년이었다. 환경이라는 키워드를 고민하면서 태양열 발전, 풍력 발전, 쓰레기 분리와 거기서 나오는 가스를 이용한 바이오에너지 등을 끌어냈다. 소통을 위해 민간이 참여하는 것을 넘어 주도하는 거버넌스의 강화 그리고 스웨덴과 덴마크를 연결하는 다리를 만들었다. 이 다리는 두 지역의 사람들이 출퇴근을 편리하게 했는데 결과적으로 물리적인 거리를 크게 줄이면서 사람들의 소통을 강화하는데 기여했다.

말뫼의 사례에서는 특히, 청년이라는 키워드에 주목할 필요가 있다. 이를 압축적으로 표현하면 바로 '청년이 살고 싶은 도시'다. 청년이 살고 싶은 도시를 위해 한 정책은 대학을 활성화시키는 것이고 자유로운 창업을 할 수 있게 한 것이다. 일반적으로 대학은 땅값이 싼 시 외곽에 있다. 그런데 말뫼에서는 달랐다. 대학이 시내 한 가운데 있다. 젊은이들이 대학에 쉽게 접근할 수 있게 한 것이다. 이와 함께 스타트업을 할 수 있도록 했다. 스타트업을 자유롭게 할 수 있으려면 사회가 청년들의 실패를 포용할 수 있어야 한다. 실패가 자유로워야 혁신적인 스타트업이 가능하다. 그리고 그 스타트업 기업들 중에 유니콘 기업들이 탄생한다.

▲ 말뫼의 근교 공원 Pildammsparken ⓒPildammsparken

두 번째 연사인 사무엘 아담스(Samuel Adams)는 미국 서부 태평양 연안에 있는 오리건 주의 포트랜드 시의 재생을 성공적으로 이끈 전 시장이다. 포틀랜드는 1970년대까지 목재산업이 중요한 분야였다. 이외에 농업 그리고 어업과 상업이었다. 그런데 1980년대를 지나면서 농업은 기계화, 자동화를 이루면서 종사자가 급격히 줄어 1970년대까지 4%였던 농업인구가 2000년에는 1.9%까지 하락했다. 어업도 마찬가지다. 캘리포니아를 주요 시장으로 어업이 활발했으나 1970년대를 지나면서 해양오염, 어류 서식지의 파괴 등으로 어자원이 줄고 어획량이 감소했다. 목재의 경우 1970년대까지 1년 생산량이 80억 보드피트(board feet), 노동자 8만 명 등이었으나 2000년대 넘어서는 40억 보드피트, 노동자 3만 명으로 줄었고 임금은 정체되어 있다. 이렇듯 포트랜드의 산업은 거의 모든 분야에서 하향곡선을 그리고 있었다.

이런 어려운 상황에서 포틀랜드의 재생을 위한 논의가 시작되었고 포트랜드 계획을 세웠다. 이 논의의 중요한 관점은 네 가지다. 첫째, 이해관계자와 함께 만들고 모니터하는 것이다. 다시 말하면 정책 설정 과정과 그 결과에 정부, 기업, 시민사회단체, 주민, 노동자 등 모두 참여하는 것이다. 둘째, 지역사회, 커뮤니티의 요구 수준을 결정한다. 즉, 도시 내의 주민, 노동자, 기업가 등의 경제적인 필요, 니즈를 구체적으로 서술한 전체적인 계획을 세우는 것이 중요하다. 셋째, 기준선과 목표를 설정한다. 조사, 연구를 통해 포틀랜드 지역경제의 장단점에 대해 정확한 기준선과 구체적인 목표를 정한다. 넷째, 타켓(목표물)과 지역별 접근을 동시에 구사한다. 고객들의 유형과 장소에 따라 창조적인 소기업들을 구분하고 육성한다.

▲ 포틀랜드 계획의 과정/구조 ⓒ경상남도

이러한 방향을 가지고 포트랜드계획, 기후행동계획, 경제개발계획을 계속 업데이트 해갔다. 먼저 포틀랜드계획은 26개의 지방정부에서 2년 동안 주민, 기업, NGO 등이 수많은 워크숍, 회의, 박람회를 거쳤다. 이 계획은 번영, 교양, 건강, 공평이라는 비전을 달성하기 위해 설계되었다. 기후행동계획에서는 자원을 순환하고 도보, 자전거, 대중교통을 활성화하며 녹색일자리를 통해 새로운 경제를 발전시킨다. 그리고 기후변화에 자연 생태계가 회복력을 유지하게 하며 취약계층이 에너지 가격 상승, 기상이변에 대처할 수 있게 한다. 경제개발계획에서는 창조적인 소기업에 초점을 맞춘다. 95% 이상의 기업이 노동자 50명 이하의 소기업인 포틀랜드에서 신규 일자리 3/4이 소기업에서 창조될 정도로 활발하다. 미국 내에서 가장 활발한 지역 중에 하나다. 포틀랜드의 타켓 산업으로 확실한 경쟁력을 가진 분야인 금속과 기계, 스포츠웨어와 아웃도어, 녹색도시, 기술과 미디어 등으로 관련 산업이 클러스터로 되거나 집단화되어 있다.

경제개발전략에서 지구, 지역 그리고 주요거리 접근을 보자. 벤처포틀랜드는 동네업무지구의 리더들에게 매년 3천 시간 이상의 훈련과 기술을 지원하고 500개 이상의 업무 지구 프로젝트에 투자한다. 동네번영네트워크는 동네 수준에서 사회적 형평성에 기초한 지역사회 경제개발을 지원하며 저소득층과 유색인종 공동체에 초점을 맞춘다. 생태지구에서 도시 재생의 모델에서 가지는 프로토콜(규칙)은 취약한 공동체를 인식하는 형평성, 충격과 스트레스를 견딜 수 있는 회복력, 이산화탄소로 인한 위기에 책임을 다하는 기후보호 등이다.

▲포틀랜드틔 전경 ⓒportlandoregon

세 번째 발표를 한 고초네 사가르뒤(Gotozone Sagardui)는 의료인 출신으로 스페인 바스크지역의 최대 도시 빌바오 시의 부시장을 지냈다. 빌바오는 스페인 북쪽 피레네산맥의 마지막 지역인데 프랑스와 스페인에 걸쳐 있는 바스크 지역의 수도다. 이베리아반도에서 사람이 가장 오래 산 지역 가운데 하나로 중세에는 상인들의 교역이 활발했다가 쇠락했다. 19세기에 들어서서는 철광석을 바탕으로 중화학공업이 발달하고 20세기에는 조선업 성장과 이를 바탕으로 은행도 활발했다. 하지만 제조업 위기가 왔고 파업도 종종 발생하여 도시는 어려움에 봉착했다. 하필 그 시기에 닥친 엄청난 홍수는 빌바오시 하구에 있는 소로차우레 반도를 섬으로 바꿀 정도로 큰 변화와 피해를 가져왔다. 더구나 빌바오는 지역에 있는 프리메라리가 축구팀에 외국인 선수가 없을 정도로 바스크 민족주의 성향이 강해 독립을 주장하는 테러도 종종 발생했다. 이런 어수선한 가운데 빌바오를 재생하는 일은 만만치 않았다.

빌바오 시가 도시 재생을 하면서 원주민(또는 선주민)들이 떠나지 않고 공존하게 하는 사례로 세계적인 모범이 된 바탕에는 정부와 기업 그리고 민간의 협업이 있었다. 그 협업은 거버넌스를 바탕으로 이루어졌다. 즉, 현재의 빌바오가 아니라 미래의 빌바오에 대한 그림을 그리는 일에 다양한 이해관계자, 계층이 참여했다. 그 거버넌스에서 빌바오의 미래를 위해 '어디에 투자를 할 것인가?', '어떤 혁신을 이룰 것인가?', '누가 참여하고 누구를 위한 도시를 만들 것인가?' 등을 논의했다.

'어디에 투자할 것인가?'에서는 먼저 기존의 중화학공업, 제조업, 조선업을 살리자는 의견도 있었지만 먼저 과감하게 도시의 환경을 살리는 방향으로 투자하기로 했다. 그래서 기존의 중화학공업 등은 시 외곽으로 옮겼다. 그리고 빌바오를 관통하는 강을 살리기로 했다. 악취가 날 정도로 오염된 강을 살려 시민이 친숙하게 다가가는 강으로 만들기 위해 많은 투자를 했다. 세계적으로 유명한 구겐하임미술관 건설에 들어가는 비용의 6배 이상을 투자했다. 강이 살아나자 사람이 다시 강으로 모였고 도시 재생의 상징인 구겐하임 미술관도 빛을 발했다. 빌바오에서 '구겐하임효과'라는 신조어가 생길 정도로 엄청난 효과가 났다. 문화가 도시 재생과 만났을 때 어떤 시너지가 일어나는지를 보여 주는 사례다.

'어떤 혁신을 이룰 것인가?' 그리고 '누가 참여하고 누구를 위한 도시를 만들 것인가?'. 빌바오는 활기 있는 도시를 만들어야 했다. 젊은이들이 빌바오에 머물게 할려면 도시에 활기는 필수적이다. 혁신은 산업 구조의 혁신이 있었다. 전통적인 제조업을 넘어 환경, 바이오, 문화 등으로 전환하는 혁신이다. 디지털사회로 혁신을 진행했다. 디지털로 전환, 혁신은 단순히 산업 구조의 변화만 아니라 독점과 폐쇄를 넘어 개방과 공유라는 가치와 철학의 혁신적인 변화다. 그리고 관점의 변화가 있었다. '시민들을 위해서 시민들의 미래를 만드는데 시민들이 원동력이라는 관점'. '우리의 목적은 사람이다' 그리고 사람에게 다가가기 위해 ‘너에게 배우고 싶다’며 마음을 오픈하는 자세. 이를 위해 빌바오의 많은 시민들이 참여할 수 있도록 했다. 성, 연령, 종교 등을 넘어 다양한 사람들이 참여하고 평등한 관계 속에 거버넌스에 참여하는 것이다.

▲ 네르비온 강과 구겐하임 미술관 ⓒbilbao

마지막 연사는 김경수 도지사였다. 김 지사는 먼저 경남이 놓여 있는 현실을 짧게 설명했다. 조선업이 몰락하고 제조업은 어려운 상황이지만 아직 창원을 중심으로 40% 가까운 제조업과 27.1%의 서비스업 등의 산업구조를 가지고 있으며 1970년대 개발, 1980년부터 2010년까지 성숙기를 거쳐 현재 침체기에 이르렀다. 2016년과 2019년을 비교해보면 고용보험가입자수를 기준으로 제조업 전체에서 노동자 4만9천명이 줄었는데 그 가운데 3만6천명이 조선업 노동자였다. 경남을 비롯한 비수도권의 침체에는 산업구조조정만 아니라 서울을 중심으로 하는 수도권 1극체제도 큰 영향을 미친다. 수도권이 11.8%의 면적이지만 49.8%의 인구가 있으며 청년취업자 중에서는 55.1%가 수도권에 있다.

이런 문제를 극복하기 위해 경남은 민생경제와 제조업 르네상스를 통한 경제혁신, 사회적 가치를 실현하고 청년, 인재를 키우는 사회혁신, 행정혁신을 중심으로 하는 자치분권강화 등 사회혁신을 추진해왔다. 특히, 경남의 미래는 청년이 머무는 경남을 어떻게 만드느냐에 달려 있다고 해도 과언이 아니다. 이를 위해 "청년이 경남을 떠나지 않게 하고 나간 청년이 돌아오게 하며 연고가 없는 청년이 찾아오는 경남"이 되어야 한다. 청년들이 스스로 정책을 만들고 참여하며 주어진 일자리에 들어가는 것이 아니라 청년들이 새롭게 일자리를 만들 수 있게 하려고 한다. 이러한 시도를 남해군 등에서 하고 있다. 이를 더욱 지원하고 인재로 성장시키고자 한다.

한편 이러한 정책을 실행하는 방법은 사회혁신이다. 그리고 18개 시군이 함께 하는 것이다. 이와 같은 과제들을 해결하기 위해서는 과거 공무원 중심, 대의민주주의로는 한계가 있기 때문에 시민들이 전면에 나서고 참여하는 사회혁신이 필요하다. 그리고 광역도는 주민과 직접 접촉하는 행정이 약하므로 기초자치단체 즉 경남의 18개 시군이 함께 가야 한다. 예를 들어 거제와 통영의 어려움을 극복하는 주체는 결국 거제시민과 거제시, 통영시민과 통영시다. 이 주체들이 잘 극복하도록 도는 적극 협력해야 한다. 앞에서 발표한 말뫼 시, 빌바오 시, 포틀랜드 시 등의 소중한 사례들이 경남의 혁신과 변화에 큰 도움이 될 것이다.

네 사람의 발표 후에 LAB2050 이원재 소장이 진행하는 토크콘서트를 요약하였다. 참여한 사람들이 인터넷 카카오를 통해 질의를 하면 그에 대해 발표자들이 대답하는 방식이다. (이하 말뫼, 빌바오, 포틀랜드, 경남으로 표현함.)

- 언제부터 도시의 변화가 시작되었나?

말뫼 : 말뫼 시의 경우 극심한 위기에서 변화가 시작되었다. 젊은이들이 미래에 대한 두려움, 예를 들면 기후변화, 홍수, 가뭄 등과 같은 위기 속에서 참여를 통해 스스로 답을 찾을 수 있게 장을 만들었다. 사람들은 위기를 극복할 지혜가 있다. 행정은 그것을 느끼게 하고 방향을 잡으며 극복하겠다는 의지를 실현할 수 있게 하는 것이다. 내일 일어날 문제를 오늘 미리 해결할 수 있어야 한다.

- 도시들이 친환경 도시로 갈 수 있는가?

경남 : 개인적으로는 친환경에 대한 관심이 많다. 하지만 현재 40%나 차지하고 있는 제조업을 먼저 스마트화하여 살아남게 하는 것이 중요하다. 그리고 스마트시티 안에 친환경이 들어갈 수 있게 하려고 한다. 한국 특히, 경남에는 현재 일자리의 문제가 가장 중요하기 때문에 일자리에 우선 관심을 가져야 한다. 친환경도 경제효과를 가지는 방향 즉, 녹색 일자리로 이어지는 것을 우선 고려하고 있다.

빌바오 : 시민들이 잘 살기 위해서는 도시의 미래에 대해 고민을 해야 한다. 오늘, 지금의 도시가 아니라 10년 후 아니 100년 뒤를 내다보는 고민이다. 이를 위해서 중공업, 철강과 같은 도시의 중요한 자산을 외곽으로 보냈다. 강을 먼저 살려야 한다고 생각했기 때문이다. 강은 도시의 미래에 가장 중요한 자산이다. 시민들을 환경 문제를 느낄 수 있고 배울 수 있게 교육해야 한다. 환경, 생태 문제는 빌바오 시민만 아니라 인류의 미래가 달려 있다.

포틀랜드 : 지역에 영향을 미치는 트랜드에 대해 적극 대응해야 한다. 그 트랜드를 세밀하게 조사하여 통제할 수 있는 트랜드를 찾아서 대응해야 한다. 오염 산업을 배제하는 것이 그 중의 하나다. 매월 분석을 해야 한다. 하지만 산업 구조 즉, 중공업과 같은 문제는 지역에서 컨트롤할 수 있는 변수가 아니며 전환이 쉽지 않다. 차라리 아웃소싱하는 것이 낫다. 컨트롤 가능한 트랜드, 변수를 고민해야 한다. 스마트공장을 택하는 것이 더 나을 것이다. 스마트공장을 위해서는 공장에 다니는 노동자만 아니라 그 가족을 배려해야 한다. 공장에 다니는 노동자들이 지역사회에 머물 수 있게 학교, 집, 화장실, 쇼핑 등을 위한 투자를 해야 한다.

- 청년이 도시의 정책에 어떻게 참여하고 있으며 거버넌스에서 시민은 어떤 역할을 하는가?

말뫼 : 새로운 대안을 위해서 무엇보다 청년과 소통이 중요하다. 과학, 환경, 문화, 예술 등의 분야에서 실력, 명망이 있는 사람을 도시에 영입하는 것도 필요하다. 그 명망가들이 청년들을 교육하고 지도하면 좋다. 초중고 교육에서도 스타트업을 교육한다. '연구하고 싶어요', '창업하고 싶어요'하는 요구들을 담아내는 교육, 제도 등이 필요하다. 공장은 일부 지역에 있지만 (생태, 친환경) 관광은 스웨덴 전역에 걸쳐 있기 때문에 매우 중요하다. 말뫼에 밤늦게까지 불이 켜 있는 사무실도 있다. 하지만 점점 빨리 꺼지길 바란다. 인간은 살기 위해서 일을 하는 것이지 일을 하기 위해서 사는 것이 아니기 때문이다.

빌바오 : 지난 20년 동안 위기에서 벗어나기 위해 노력했고 어느 정도 벗어났다. 안정에 대한 갈망이 있다. 모든 것이 변화하고 있다. 그리고 노동자들은 안정적인 고용을 갈구하고 있다. 한편 공무원은 고용의 안정을 원하면 안 된다. 기후 변화에 대해 시민들의 참여가 무엇보다 중요하다. 대안을 함께 만들어 가야 한다. 중요한 결정에 시민들이 참여했다는 것은 성공 때만 아니라 실패에서도 집단이 함께 책임을 진다는 것이다. 신기술을 이용한 주민 참여와 소통도 적극 받아들인다. 지역사회에서 견해 차이, 다른 시각을 두려워하지 말고 그대로 드러내야 한다. 사무실에서 일하는 것만 아니라 동네를 걸고 방문하면서 시민의 의견을 듣고 질문을 받아야 한다.

포틀랜드 : 포틀랜드에서는 청년들이 많은 분야에서 참여하고 있다. 전략적인 방안도 함께 공유하고 있다. 교통, 환경 등 여러 이슈에서 청년들이 참여하고 의사결정에 함께 하고 있다. 시민들이 공공에 참여하는 것은 당연하다. 그리고 참여를 위해 인터넷, 전자소통, 통신 등 다양한 루트를 이용해야 한다. 아울러 거버넌스는 지속 가능해야 한다.

- 정책의 일관성을 위해 (정당이 각자 있는데) 어떻게 해야 하나?

말뫼 : 19년의 임기 후에 후임자가 젊은 여성이었는데 정책에서 큰 변화를 주지 않았다. 스웨덴에서는 이런 말이 있다. '감당하지 못할 문제 일으키지 말아라'. 결국 도시의 미래, 안정적인 방향을 위해 많은 시민, NGO, 기관들이 참여하는 것이 중요하다. 그렇게 만든 정책은 정치인이 바뀐다고 쉽게 바뀌지 않으니.

빌바오 : 솔직히 다른 정당, 정치인이 맡으면 정책의 지속성은 어렵다. 빌바오는 다행이 시장이 바뀌었지만 정당은 바뀌지 않아 정책이 변하지 않았다. 한편 시민들이 '우리가 해야겠다'하고 참여하고 선택하면 지속성이 유지될 수 있다.

포틀랜드 : 오리건 주의 시장은 정당 추천이 아니며 정당에 소속되어 있지 않다. 그래서 시장은 이념 문제에서 좀 자유롭다. 시민들이 참여하는 새로운 문화 속에 정책이 이루어진다면 문제가 되지 않는다.

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정원각 상임이사(경남사회연대경제사회적협동조합)
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