서울시는 2013년 '서울특별시 협동조합 활성화 지원 조례'를 제정했다. 그러나 이후 6년 동안 조례상에 명시되어 3년마다 해야 하는 서울시 협동조합 기본계획 수립·시행과 이를 위한 실태조사가 이뤄 진적이 없어 조례의 실효성 지적이 일고 있다. 또한 시가 강조하는 공동체 회복 및 지역경제 활성화라는 정책사업 목표에 비해 협동조합 예산은 최근 5년간 약 10억원 수준에 머물러 있어 재정비가 필요한 상황이다. 

서울시 협동조합의 활성화를 위해 지원안 마련을 모색하는 자리가 열렸다. 

서울시협동조합지원센터와 서울지역협동조합협의회가 공동 주관하고 서울시의회가 후원한 '2019년 제1차 서울시 협동조합 제도개선 토론회'가 지난 24일 오후2시 서울시의회 의원회관 제2대회의실에서 열렸다. 

이날 토론회는 서울시협동조합지원센터와 서울지역협동조합협의회가 공동 주관하고 한국협동조합연구소 김기태 소장의 발제를 시작으로 서울시의회 기획경제위원회 이준형의원, 서울시 사회적경제지원센터 이은애 센터장, 서울시 사회적경제과 조완석 과장, 재단법인 동천 정순문 변호사가 토론자로 나서 '서울특별시 협동조합 활성화 지원 조례'에 대한 평가와 개선방향에 대한 심도 있는 의견을 나누었다.

김기태 한국협동조합연구소 소장은 '서울시 협동조합 활성화 조례 평가 및 개선방향'이란 발제를 통해 "서울시는 가장 먼저 협동조합과 관련해 다양한 고민을 하면서 사회적으로 좋은 영향력을 발휘해왔다"며 "하지만 2013년 제정된 조례는 협동조합이 만들어질 것이라는 예측치로 정책이 이뤄져 현재의 상황과 맞지 않는 측면이 많다. 이제는 다양한 유형과 업력의 협동조합을 포괄하는 맞춤형 정책으로 바뀌어야한다"고 주장했다.

김 소장은 현재의 협동조합 환경과 맞지 않는 조례규정으로 제5조(협동조합기본계획), 제6조(실태조사), 제7조(위원회의 설치), 제8조(상담지원센터의 설치·운영), 제11조(협동조합기금 조성·운영), 제12조(지원)를 지목했다. 

제5조는 협동조합 생태계 조성과 활성화를 위해 시장에게 3년마다 협동조합기본계획을 수립·시행하도록 명시했다. 2013년 조례제정과 함께 1차 기본계획이 수립됐고, 조례대로 한다면 2016년 2차, 2019년에는 3차 기본계획이 수립돼야 한다.

하지만 서울시는 2017년 2차 기본계획 수립을 위한 연구결과를 수령했음에도 불구하고 아직까지 2차 기본계획의 입안과 발표가 진행되지 못하고 있다. 사회적경제 5개년계획과의 관계 등이 명확하게 정립되지 못한 상황이며, 실제 사회적경제계획과 협동조합계획과의 포괄관계 등이 혼란스럽기 때문에 서울시에서도 사회적경제계획의 발표와 연계하기 위해 지체된 것으로 보인다고 김 소장은 설명했다. 그러나 결과적으로는 서울시가 조례 의무조항을 3년이상 위반하고 있는 셈이다. 

서울시는 지난 3월 사회적경제 2.0 비전을 선포했다. 김 소장은 단기적으로는 사회적경제 2.0과 현저히 차이가 나지 않는 내용이라면, 기본계획을 발표해 연차별 계획수립의 기준으로 삼아야하고, 중기적으로는 협동조합조례와 사회적경제기본조례의 연계관계를 민과 관의 합의를 통해 조정해 사회적경제기본계획과 협동조합기본계획의 관계성을 명확히 하는 것이 필요하다고 말했다.  

■ 실태조사의 모호한 규정과 변화된 현실과의 괴리

김 소장은 "조례 제5조는 매 3년마다 협동조합기본계획을 수립한다고 규정하고 있는 반면, 실태조사는 수립 시행을 위해 실태조사를 할 수 있다고만 규정하고 있지 실태조사의 주기나 실시 시기 등이 명시되지 않고 있으며 실태조사의 목적과 효능이 ▲기본계획의 수립 시행을 위함 ▲협동조합 정책 개선 방안 모색으로 모호하게 중복되어 있다"며 "이러한 모호성 때문에 조례가 제정된지 6년이 지난 지금에도 아직 서울시 협동조합 실태조사의 전형이 형성되지 못했다"고 지적했다. 이에 대한 개선으로 제6조 제1항을 "시장은 기본계획 수립 및 정책개선 방향 모색의 근거 자료로 삼기 위해 협동조합에 대한 실태조사를 할 수 있다"고 선후관계를 명시하도록 개정하고 중복성이 강한 제3항은 삭제하는 것이 바람직하다고 주장했다. 기본계획 수립과 실태조사를 매 3년마다 정기적으로 시행할 수 있는 근거규정을 명확히 하자는 것이다.

김 소장은 "제7조는 거버넌스 기구로서 '협동조합위원회'를 규정하고 있는데, 이는 이후 '사회적경제기본조례(2016년 1월 7일)'의 사회적경제위원회로 가름하는 것으로 개정됐다. 하지만 사회적경제기본조례에는 협동조합조례 제7조 2항의 위원회의 심의사항을 포괄적으로 반영하는 내용이 반영되지 않고 있어, 협동조합조례의 위원회 운영 및 민관거버넌스 활성화의 취지가 실행되지 못하고 있는 점이 있다"며 "사회적경제기본조례 제9조에 별도 항을 개설해 '사회적경제위원회는 협동조합조례 제7조 제2항의 내용을 심의한다'로 명시하거나, 협동조합조례 제7조 제1항의 '이 경우' 이하의 내용을 삭제하고, 독자적인 운영을 하는 것도 필요하다"고 말했다. 이와 함께 "사회적경제의 통합성을 감안하면서도 조례의 취지를 적극적으로 살리기 위해서는 사회적경제기본조례의 위원회에 '협동조합소위원회'를 구성하고 협동조합의 심의를 위임하는 방향으로 개정하는 방안도 검토해 볼 수 있다"고 덧붙였다.  

김 소장은 상담지원센터의 명칭과 역할이 변경돼야한다고 조언도 했다. 조례 제8조는 상담지원센터의 설치·운영에 대해 규정하고 있다. 협동조합조례가 제정된 2013년 3월은 기본법협동조합이 신고되기 시작한지 3개월이 지난 시점으로 서울시협동조합 1차 기본계획이 발표된 시기와 거의 같은 시점이다. 이런 이유로 당시에는 협동조합의 설립과 관련된 내용과 시민에 대한 홍보내용이 상담지원센터의 주요 기능으로 명시됐다. 

하지만 제정 후 6년이 경과한 현재는 상당수 협동조합이 설립됐고, 업력 4~5년이 넘어가는 협동조합도 많아졌다. 이에 따라 상담지원센터는 현재 조례의 개정 없이 '지원센터'로 개칭하고 업무도 협동조합에 대한 포괄적인 지원을 수행하고 있다. 이런 상황에서 관련 조례의 개정이 이뤄지지 않아, 본의 아니게 조례와 행정사무가 괴리되는 현상이 유지되고 있다. 또한 사업화지원이 확대되는 과정에서 업무의 과중함이 발생하고 있다. 이에 따라 김 소장은 조례개정을 통해 센터의 명칭을 '상담지원센터'에서 '지원센터'로 변경하고, 센터의 기능도 설립 중심에서 다양한 생존주기의 협동조합 전체에 대한 지원이 가능하도록 확대돼야 한다고 주장했다.

제11조와 제12조는 협동조합기금 조성 및 운영 그리고 지원에 관해 규정하고 있다. 김 소장은 협동조합기금은 이미 사회투지기금 혹은 사회적경계기본조례 제16조에 규정이 있으므로 서울시가 굳이 별도의 '협동기금'을 만들 필요가 없으나, 재정지원은 협동조합조례의 독자적 운영의 취지를 살리고 지방재정법의 개정에 적극적으로 대응하기 위해 별도의 재정지원 관련 규정을 포함하는 것이 조례의 정합성 차원에서 바람직하다고 권했다. 

김 소장은 "제도는 생물이다. 실효성이 있고, 영향력이 있는 제도로서 작동하려면 변화되는 여건에 따라 지속적으로 적응하기 위한 제도변화가 필요하다"며 "제도가 현실과 적합하지 않으면 빠르게 피드백해 고쳐나가야 한다"고 강조했다.

종합토론의 첫 토론자로 나선 이준형 시의원은 "사회적 가치를 실현하기 위해 운영되는 협동조합 지원에 대한 필요성은 충분히 공감대를 형성하고 있으며, 지난 달 서울시는 사회적경제 활성화2.0 추진계획을 발표하고 사회적경제 활성화 사업의 방향을 시민중심으로 전환했다. 그러나 협동조합의 경우 최근 5년간 약 10억원의 비슷한 수준의 예산이 편성되어 서울시가 강조하는 공동체 회복 및 지역경제 활성화라는 정책사업 목표에 비해 미미한 상황"이라고 지적했다.

이 의원은 "서울시의회도 그동안 협동조합 지원에 대해 다소 관심을 기울이지 못한 측면이 있었던 것으로 보인다. 다수가 함께 소유하고 민주적으로 운영되는 협동조합 지원에 대한 필요성은 사회적으로 충분히 공감대를 형성하고 있다고 본다"며 "협동조합 스스로의 노력도 중요하지만 국가나 서울시의 제도적 뒷받침은 안정적인 운영에 매우 중요하다. 서울시 주도의 일방적인 추진보다 협동조합 주체가 자생력을 키울 수 있는 정책방안을 모색하는 것이 가장 중요하므로 실제 현장의 목소리를 듣고 그 내용을 구체적으로 조례에 담아 예산에 반영할 수 있도록 노력하겠다"고 말했다.

이어 이은애 센터장은 발제자가 제기한 현재적 시점에서 서울시의 협동조합 활성화 추진 배경과 목적, 수단을 분명히 하며 제도정비에 임해야 한다는 점에 동의한다며 서울시의 부문별 조례와 통합적 성격의 (기본) 조례 간의 위상과 관계를 재정비할 필요가 있다고 조언했다.

이 센터장은 실태조사 및 기본계획 수립관련, 거버넌스 관련, 협동조합 지원체계 관련 등 몇 가지 사안에 대해서는 숙의가 필요해 보인다고 말했다. 

정순문 변호사는 발제자의 취지에 전반적으로 공감한다며 조례 개정과 관련해 추가적으로 의견을 개진했다. 

정 변호사는 "서울시의 협동조합 활성화 정책은 민간에 대해 공공이 베프는 시혜적 정책이 아니라 입법자가 법률이라는 수단을 통해 지방자치단체에게 준수하도록 요구하는 내용이다"라며 "서울시는 지금부터라도 협동조합기본법의 의지에 따라 조례를 준수해야 할 뿐만 아니라 조례 제정 이래 정책의 성과를 냉정하게 평가해 조례의 내용을 개정 및 보완할 필요가 있다"고 지적했다.  또한 "기본계획의 성과를 평가하고 이를 통해 개선된 계획을 수립하기 위해서는 조례상 협동조합위원회가 의사결정기구인지, 단순한 자문기구인지 명확히 해 둘 필요가 있으며 계획의 수립과정에서 민간의 의견을 청취하고 수립된 계획을 공고하는 절차를 조례에 적시해 둘 필요가 있다"고 조언했다. 

정 변호사는 "협동조합은 자치구청과 밀접한 협력관계를 맺고 있다. 그러나 정관변경 신고의 수리나 과태료의 부과에 있어서 법률 해석의 모호함으로 인해 자치구와 담당자마다 해석이 다를 수 있고 이에 따라 어떤 구에는 수리된 정관의 내용이 다른 구에서는 받아들여지지 않는 경우도 발생하고 있다"며 "사업을 담당하는 서울시 및 자치구 관련 부서들의 통일적인 업무추진 및 현장의 혼란예방을 위해 서울시와 자치구 담당부서, 중간지원기관 등을 포함한 행정협의회를 구성하고 이에 관한 내용을 조례에 추가하는 방안을 생각해 볼 수 있다고 말했다.  

그는 센터의 안정적인 운영을 위해 3년의 위탁기간을 명시하고 협동조합위원회의 심의를 거쳐 재계약을 할 수 있도록 조례 개정의 필요성을 권고하며, 실제로 조직변경 신고수리도 실무상 구청에서 담당하고 있기 때문에 조직변경 신고에 관한 업무도 구청장에게 위임하도록 사무위임조례 별표를 개정할 필요가 있다고 언급했다.

마지막 토론자로 나선 조완석 과장은 "협동조합 활성화 지원을 위한 개정 필요성은 공감한다면서도 협동조합위원회를 어떻게 자리매김할지 고민이 필요하다. '서울시 사회적경제 민관정책협의회'라는 조직도 조례상의 지원안이다. 매달 1회씩 열리면서 사회적경제 각 부분의 주체들이 모여서 민관이 정책을 협의하고 있다"며 "협동조합위원회 이관에 대해 고민이 필요하다고 신중한 입장을 보였다.

조 과장은 "사회적경제기본계획이 없는 상태에서 협동조합기본계획을 준비하고 가야하는지 의문이 있었다. 서울시가 지난 3월 14일 '사회적경제 활성화 2.0 추진계획'을 발표했다. 사회적경제 활성화 2.0 추진계획에 맞춰서 협동조합 2차기본계획도 만들어져야 할 필요성이 있어 보인다"며 "사회적경제기본계획은 17년 10월 기초연구용역을 마쳤고 지난해 7,8월에 전문가 자문을 하반기 관계자 협의를 거쳤다. 이와 관련해서 협동조합협의회나 협동조합지원센터 등 전문가 자문회의를 정기적으로 마련해서 의견을 수렴해 협동조합기본계획을 추가적으로 보완해 나갈 예정"이라고 말했다.

한편 서울시는 사회적경제 활성화를 위한 제도기반 마련을 위해 2013년 '서울시 협동조합 활성화 지원조례'를 제정했다. 이 조례는 협동조합 생태계 조성과 활성화를 위한 기반을 조성하기 위해 노력하고 종합적인 시책을 시행할 것 등을 규정하고 있다.