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도시재생, 길을 묻다서민호 국토연구원 도시재생연구센터장 인터뷰

지난달 국토교통부가 수도권에 주택 30만호를 공급하겠다고 발표했다. 도시재생 뉴딜사업이 막 달리기 시작한 이 시점, 주택 30만호 공급 발표는 도시재생 측면에서 걱정하지 않을 수 없다. 부동산 시장을 안정시키기 위해 신규주택을 공급한다지만 도시재생 수요가 신규주택 공급 쪽으로 다 빨려 들어가지 않겠냐는 우려의 목소리가 높다.

개발과 도시재생, 두 축으로 가고 있는 상황에서 도시재생의 의미를 되짚고 어떤 방향으로 가야 성공할 수 있는지 듣고자, 국토연구원 도시연구본부 도시재생연구센터장 서민호 박사를 세종시 국토연구원에서 만났다.


먼저 도시재생 뉴딜은 사업 종류와 면적 규모에 따라 5개 유형으로 나뉜다. 우리동네살리기(5만㎡ 이하), 주거지지원형(5만~10만㎡), 일반근린형(10만~15만㎡), 중심시가지형(20만㎡), 경제기반형(50만㎡)이다. 주거지 환경 개선에 초점이 맞춰진 우리동네살리기와 주거지지원형, 일반근린형은 광역지자체가 기초단체의 신청을 받아 후보지를 정하고, 대형 사업인 중심시가지형과 경제기반형은 쇠퇴한 지역경제를 활성화하고 도시경쟁력을 회복하는 사업으로 국토교통부가 직접 선정한다.

 
합계출산율 1 미만은 세계적으로도 초유의 사태...지방소멸 위기 심각
 
- 도시재생은 왜 필요한가?

도시기본계획상의 계획인구를 다 더하면 6천5백만에서 6천7백만이 나온다. 하지만 우리나라 인구는 5천2백만에서 실질적으로는 감소로 들어간다. 2년 전 정부가 발표하기로는 2031년부터 국가적인 인구감소로 들어간다고 했는데, 지난해에는 2027년, 올해는 2022년부터라고 당겨졌다. 인구감소 시기가 급속도로 당겨졌고 합계출산율 '1 미만'으로 떨어졌다. 합계출산율 1 미만은 전시상황이거나 국가 파산 직전의 상황이 아니면 나오기 어려운 수치다. 1 미만이면 20~30년 후면 국가인구가 거의 반으로 줄어들기 시작한다는 의미다. 전 세계적으로 합계출산율 1 미만을 겪어봤던 나라가 거의 없다. 보고서를 쓰면서도 깜짝깜짝 놀란다. 인구감소 시기가 올해는 2022년부터라고 하지만 내년 이맘때면 아마 2019년, 올해부터라고 나올 수 있다.

2013년까지는 지방소멸이라는 말이 별로 없었다. 지방소멸이라는 말은 불과 2~3년 전, 2015~2016년부터 갑자기 나오기 시작했다. 3개의 시나리오가 있는데 통계청은 보통 중위 시나리오를 발표한다. 출산율이 워낙 급격하게 감소하다 보니 지금은 최악의 시나리오보다 더 최악으로 가고 있다. 우리나라 대표되는 산업도시인 구미를 보면 GRDP(지역내총생산. Gross regional domestic product)가 2~3년 사이에 40%가 빠졌다. 군산, 통영, 울산도 생산가능인구가 2~3년 사이에 10~15%씩 일자리를 잃어가고 있다. 

태백 같은 경우는 옛날에 '강아지가 만원짜리를 물고 다닌다'는 말이 나올 정도로 굉장히 잘사는 곳이었다. 산업구조가 변해 석탄산업이 사양화되면서 불과 10년, 20년 사이에 지역산업구도가 확 무너져버린 거다. 그래서 현재 인구는 정점의 40% 수준밖에 안 된다. 인구는 줄었지만 정점이었을 때의 기반시설은 다 있다. 그것을 지자체가 다 유지관리해야 한다. 11만, 12만이 살던 도시에서 사람이 다 빠져나가면 다 빈집일거 아니냐. 이런 도시들이 지방에 정말 많다.

외곽개발이 능사는 아니다...기존 도시 자원 활용해야 사회적비효율 줄일 수 있어

이런 시점에 계획인구가 6천5백만에서 6천7백만이라는 것은 아직도 외곽개발을 많이 하겠다는 의미다. 다가올 3~4년 안에 인구는 줄어들고, 지방도시 인구는 수도권으로 빠져 나가는 상황에서 외곽에 주택만 개발한다고 능사는 아니다. 외곽개발이라는 게 원래 있던 도시를 포기하고 그냥 옮겨가는 건데...원래 있던 도시에는 엄청난 양의 사회간접자본부터 역사, 문화적 자원들, 공공생활서비스시설들이 있는데 이것을 포기하고 계속 새로 지으면 사회적비효율이 너무 크다.

도시재생을 하자는 것은 어차피 인구가 확장되지는 않으니까 기존에 갖고 있던 자산들을 활용하고 부족했던 점은 보충하고 리모델링해서 지역이 다시 활력을 찾을 수 있도록 계기를 마련하겠다는 거다. 도시기본계획이 예정돼 있어도 더 이상 외곽을 개발하지 말고 재생에 힘을 실어 도시를 활성화시키겠다는 정책이고 단기간이 아니라 10년, 20년 가야 할 정책이다.

- 도시재생정책에서 일자리의 의미는 무엇인가?

도시재생은 본질적으로 일자리 만들기에 많은 초점을 맞추는 건 아니다. 쇠퇴해가는 도시들에 활력을 불어넣어 성장 동력을 만들고 공동체를 회복시키는 게 본질이다. 그 과정에서 그동안 많이 생각하지 못했던 부분이 일자리와 주민참여 부분이었다. 전통제조업이나 일반 서비스가 많은 중소도시에서는 고령자 고용비율이 굉장히 높다. 고령자 고용비율이 대도시의 두 배를 조금 넘는 수준이고 이분들을 위한 일자리 공급이 중요하다. 청년들을 위한 일자리도 공급해야 하는데 모든 청년에게 IT, 첨단산업 일자리를 마련해주기는 어려우니 다양한 일자리 공급에 도시재생이 일정 정도 기여하겠다는 취지다.

도시재생에서 주민 참여가 중요한데 단순하게 참여하라고 하면 어떤 동력이 있어서 주민들이 참여하겠나. 주민들이 참여하면서 마을도 좋게 가꿀 수 있고 다양한 일자리도 만들 수 있다는 점을 결합해 정책의 폭을 확장해나가고 있다고 이해하면 좋겠다.

생활공공서비스시설, 부처통합으로 지원해야

주거지재생의 핵심은 생활SOC(사회간접자본)다. 건물을 새로 짓는 것보다 도시민으로서 기본적인 권리인 삶의 질을 보장하기 위해 생활공공서비스를 생활인프라, 즉 생활SOC를 공급하겠다는 게 핵심이다. 공공주차장 같은 기반시설도 있지만, 마을도서관, 돌봄, 커뮤니티센터, 요양시설, 보건의료시설 등이 들어간다. 이런 시설이 도시재생을 통해서 공급되면 누가 운영관리할 것이냐의 문제가 있다. 예전 같으면 정부가 했다. 작은 복합커뮤니티센터 하나 운영하는데 적어도 6명이 필요하다. 전에는 공무원에 준하는 인건비를 정부가 지급했다면, 이제는 마을관리협동조합으로 주민들이 운영하면서 조합이 운영될 정도의 수익을 내고, 이를 통해 운영관리를 계속하게끔 하겠다는 거다. 이는 생활SOC뿐 아니라 일정 정도 수익시설이 들어가야 한다는 의미다.

괜찮은 아이템으로 나온 게 마을서점이다. 단순한 서점이 아니라 마을의 일을 아카이빙하고 기록하는 역사문화박물관 같은 역할을 하는 서점이다. 그럼 이 자료를 누가 팔아주느냐. 주민들이 팔아주는 거다. 단순히 팔아주는 게 아니고, 주민들은 서점에서 다양한 서비스를 받을 수 있다. 서점에서 아이들 방과 후 돌봄 서비스를 받거나 청년들이 운영하는 공부방 서비스, 이웃과 차 한 잔 마시면서 이야기할 수 있는 공간 등 마을서점이 커뮤니티센터 역할을 한다. 이 모델은 굉장히 바람직하다. 실제로 잘 돌아가는 곳도 있지만 문제는 쉽지 않다는 점이다. 

이 메커니즘이 잘 돌아가려면 주민들이 기꺼이 조합에 참여해야 하고 공공이 시설지원 및 초기 인프라 지원을 잘해야 안착할 수 있다. 그런데 이게 국토부의 재생사업만으로는 움직이기 어렵다. 그럼 불가능하냐. 그건 아니다. 중기부, 교육부, 복지부의 사업들을 찾아보면 유사한 사업들이 많다. 같이 결합하면 된다. 부처들이 결합하면 최소한 4~5년 정도 안착할 만한 지원예산이 나온다.


- 이번에 커뮤니티케어 정책은 세 부처가 결합해서 한다고 하는데...

하나로 혼연일치 돼서 갈 수 있을까가 관건이다. 그동안 부처 간에 결합해서 사업하겠다는 사례는 많았다. 그런데 가다가 좌초되는 경우가 대부분이었다. 개별사업단위로 개별공모하는 게 문제다. 어떻게 하면 원시스템으로 체계적으로 갈 것인가가 굉장히 중요하다. 주민들은 하나의 서비스를 받는 것이고 국가는 일괄지원할 의무가 있다. 주민들이 이 서비스 저 서비스 찾아다니면서 연결하는 건 힘들다. 이번에 커뮤니티케어를 부처가 연합해서 한다고 해니 다행이긴 한데, 잘 안착될 수 있도록 지원해야 한다. 공모도 지금처럼 부처별로 개별공모하지 말고 통합해서 공모한다든지 지자체가 결합한 서비스를 중심으로 사업을 한다든지, 이런 노력이 필요하다.

- 중앙부처들이 각자의 성과 중심으로 가다 보니 여러모로 어려운 점이 많다고 생각한다.

대표적인 사례가 금산 다락원이다. 금산 다락원은 복합다기능 문화복지체육 센터인데 4개 부처 사업을 하나로 엮어서 한 세트로 만든 곳이다. 주민들은 하나의 시설로 집약돼 있어서 좋은데, 부처별로 성과관리를 따로 하고 예산투입 관리를 따로 하다 보니 감사만 네 곳에서 받는다. 4개 동이 결합해 있는 형태인데 어디서부터 어디까지 예산이 들어갔는지 건물단위로 다 잘라서 감사한다. 이러니 아무리 좋은 성과를 만들었어도 담당공무원이 다시는 도저히 못 하겠다고 한다. 이게 현실이다.

금산 다락원 같은 사례를 작게 줄여서 지역 곳곳에 만들겠다는 건데, 이 체계가 지역에서 실제로 잘 작동할 수 있게 하려면 지자체가 쉽게 접근할 수 있어야 하고 정부가 통합관리 해야 한다. 통합관리 시스템으로 가는 게 중요한데 아직 부처 개별사업으로 가다 보니 어려움이 있다.

포괄지원방식으로 지자체 자율성 높여야

- 통합관리 한다는 건 어떤 식으로 하는 건가?

포괄보조라는 게 있다. 지역에 필요한 것을 포괄적으로 연합해서 보조하는 방식으로, 지자체가 세부사업을 직접 기획하고 좀 더 자율적으로 예산을 집행할 수 있다. 포괄보조방식으로 가면 지자체는 본래의 목적에 따라 교육, 복지, 생활SOC, 창업센터를 연계해서 하나의 사업으로 추진하고 정부연합체가 공동으로 평가하면 된다. 이번 도시재생 뉴딜은 지금까지와 달리 광역지자체에 선정권한을 줬다. 지방분권형으로 한 발짝 다가간 발전된 모습이다. 주거지지원, 생활SOC사업은 지자체에 어느 정도 예산권한까지 넘겨주는 게 바람직하다.

출처 = 나무위키

예를 들어 500억원이라는 예산이 있다. 같은 예산이라도 서울시와 다른 지자체는 여건이 다르다. 서울시에서 쓰면 건물하나 작게 만들고 주차장 몇 개 만들면 다 없어진다. 다른 지자체에서는 500억원을 쪼개서 여러 지역에 사업을 할 수 있다. 똑같은 500억원을 10개로 나눠서 50억원으로 해도 서울과 똑같은 효과를 낼 수 있다. 모든 사업지마다 어울림플랫폼이 들어갈 필요는 없다. 화장실이 필요할 수도 있고 최소한의 안전조치가 필요할 수도 있다. 

주거지는 지자체 자율에 맡겨 각자 모델을 개발하게 해야 한다. 충남형도시재생, 광주형도시재생 등 지역별 맞춤형 도시재생을 활성화시키고 탄탄하게 갈 수 있게 지자체 능력을 키워주면 앞으로 많은 예산을 들이지 않아도 자체적으로 잘 해나갈 것이다. 이번 정부가 중장기적으로 10년, 20년 갈 수 있게 큰 프레임을 잘 짜놓는 것만으로도 큰 성공라고 생각한다.

중앙정부는 경제기반형, 중심시가지형 사업에 집중해야...강력한 부처연합 추진체 필요

- 중앙정부는 어디에 집중해야 하나?

중앙정부는 무엇을 해야 하느냐. 경제기반형, 중심시가지형으로 지역을 살려야 한다. 도시 활력을 잃은 지역, 도시공동화 된 지역, 인구가 빠져나가서 소멸될지 모르는 지역 중 지역발전의 모멘텀을 만들 수 있는 거점지역을 선택해 중앙정부와 공기업의 역량을 집중시켜야 한다. 사업을 공모하는 수준이 아니라 '이 지역은 급하다' 국가가 나서서 선정하고 직접 협상하고 협의하고 공기업을 모아서 어떻게 할지 논의하고... 국가적 차원에서 전략적으로 지원하고 관리해야 한다. 선택과 집중, 역할분담이 필요하다. 지금은 전 방위적으로 가다 보니 약간 획일화돼있고 그냥 사업이 많이 확장되는 분위기라고 할까. 초반이니까 그럴 수 있는데 빨리 방향이 전환돼야 한다.

도시재생 사업이 쇠퇴한 도시에 큰 활력을 불어넣는 사업의 마중물인데, 솔직히 도시하나를 살리는 일, 경제권 하나를 살리는 게 얼마나 어려운 일인가. 부처 간의 연계, 공기업과의 연계가 단순연계가 아니라 화학적으로 결합해야 한다. 일본이나 영국 등 성공한 사례를 봐도 부처연합으로 십몇 년씩 걸렸다. 중장기적으로 국가적 역량을 집중시켜서 한마음 한뜻으로 힘을 모아야 하는 사업인데, 일반 사업하듯 하면 안 된다. 부처연합의 강력한 추진체가 필요하다.

- 공기업과의 연계는 왜 필요한가?

사업이 잘되려면 처음에 토지가 중요하다. 토지를 어떻게 확보하고 개발동력을 어떻게 확보하느냐가 중요한데 국공유지의 상당 부분을 중앙부처와 공기업이 보유하고 있다. 그래서 중앙부처와 공기업이 결합해서 사업을 시작해야 한다. 앵커사업을 할 만한 국공유지와 공기업이 보유한 토지가 요지에 있다. 일단 거기서부터 시작할 수 있다. 경제기반형이나 중심시가지형은 부처 이기주의, 공기업 이기주의를 벗어나 모든 역량을 집중시켜서 가야 하고, 지자체 간의 역할분담도 중요하다. 큰 시와 작은 시가 서로 네트워크를 잘해야 한다는 의미다.

예를 들어 국립의료원 같은 3차 의료기관이 5만, 10만 도시에 다 들어갈 수 없다. 보통 백화점도 20~30만명의 인구가 있어야 들어간다. 공공서비스도 유지될 수 있는 적정규모가 필요하다. A시는 3차 의료기관, B는 창업앵커시설, C시는 도시네트워크 앵커시설을 하나씩 가져가서 연결시키면 30~40만명이라는 규모가 만들어진다. 한 광역지자체가 경제기반형을 몇 개씩 하려고 하는데 그러면 그 도시로 빨대효과가 생긴다. 상생이 안 된다.

사람이 중심되는 구조 만들어야...지역자산화는 도시재생의 동력

- 도시재생 현장에서 시급한 것이 있다면?

도시재생에 대해서 모르는 사람도 많지만, 교육을 통해 아는 사람도 많아졌다. 도시재생 교육은 아무리 많이 받아도 2년이면 한 사이클을 돈다. 이분들은 이제 '협동조합을 만들어 볼래, 마을 목수 한번 해볼래, 도시재생사업을 계획해볼래'하는 단계다. 이런 단계에 필요한 전문교육, 프로젝트 컨설팅에 대한 수요가 생각보다 많다. 예를 들어 협동조합은 어떻게 만드는지 창업은 어떻게 하는지 법인을 만들려면 서류는 어떻게 만들어야 하는지...나만해도 갑갑한데(웃음)

전문가들이 있기는 하지만 각 부문에서 전문적이지 현장에서 통합적으로 실제 경험한 분들이 많지 않다. 사업이 갑자기 확대되다 보니까 컨설팅할 자원, 교육할 지원, 현장에서 활동할 자원이 턱없이 부족하다. 지역에 가보면 유명한 활동가들이 여기저기 옮겨 다니며 일한다. 그 지역에서 그분들이 빠지면 그 지역은 또 잘 돌아가지 않는다. 지자체 조직체계에서 재생사업을 탄탄하게 해온 몇몇 지자체 외에는 정신없이 막 뛰어가는 분위기다. 이런 역량 차이를 어떻게 가지고 갈 것인가가 중요한 이슈다.

사람이 중심되는 도시재생인데 사람이 중심되기 어려운 구조다. 도시재생사업이 어마어마한 규모인데 사업인건비를 5%밖에 못쓴다. 원래는 전혀 못쓰게 돼 있었는데 그나마 이번에 5%까지 늘렸다. 건물 새로 안 짓고 빈집 리모델링해서 운영하기만 해도 효율적인데, 이게 다 인건비다. 도시재생이 활성화되려면 사람을 고용할 수 있는 체계가 필요하다. 조금만 숨통을 트여줘도 많은 사람이 들어와서 잘 굴러갈 수 있을 거다.

현장에는 사명감, 열정, 배워가고자 하는 의지, 잠재력을 가진 씨앗들이 많다. 그 씨앗들이 자라나서 활동할 수 있는 무대를 만들어줘야 하는데, 그게 너무 힘들다. 씨앗들이 열정을 투여하면서도 삶의 질을 유지할 수 있게끔 여건을 만들어줘야 한다. 이 씨앗들이 2~3년간 자라면 이후에는 이분들이 알아서 협동조합도 만들고 수익사업도 만드는 구조를 만들 거다. 그런데 지금처럼 하면 아무리 열정을 가진 사람들이라도 2~3년 안에 빠져나가 버릴 거다. 그러면 나중에 사업을 하려고 해도 사람이 없게 된다.

- 도시재생이 시민자산화와 연결되는 게 중요하다고 본다.

시민자산화, 중요하다. 거기서 동력이 생긴다. 영국은 도시재생운동을 하면서 주민들이 조금씩조금씩 돈을 모아 지역에 필요한 호프, 서점들을 샀다. 왜냐하면 그곳이 공동체의 중심이기 때문이다. 주민들이 지자체에 강력하게 요구해서 우리가 먼저 매입할 수 있게 해달라, 아니면 사서 우리에게 임대해 달라, 이런 운동을 꾸준히 했다. 그럼 우리나라에서는 어떻게 가능하냐. 주택도시기금을 활용하면 된다. 주민들이 지역에서 100만원, 200만원씩 모아서 천만원, 이천만원 기금을 먼저 마련하고 거기에 주택도시기금을 80%~90% 정도 엎으면 된다. 예전에 20% 종잣돈으로 80% 은행자금 빌려서 아파트 산 것과 비슷하다고 생각하면 된다. 물론 도시재생 목적에 부합해야 하고 지역에 거주하는 주민들이 해야 한다.

지자체는 조례로 재생사업 지역의 임대매각을 주민들이 우선으로 할 수 있게 체계를 만들고, 협동조합이나 사회적기업 형태로 수익사업을 조금씩 하면서 운영될 수 있게 만들면 된다. 지역자산화는 도시재생의 이익을 지역으로 돌아오게 하는 데 큰 힘이 된다. 투기자본이 들어오는 것을 막고 도시재생 이익이 지역으로 선순환될 수 있도록 하고, 그 이익을 통해서 지역에서 또 다른 재생사업으로 파급되게 하는 지역자산화 전략이 중요하다.

공정경 기자  jjkong93@hanmail.net

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