"사람들은 토지를 사적으로 소유하지 않고도 사회가 존재할 수 있다고는 생각조차 하지 못한다."
미국의 정치·경제학자 헨리 조지는 자신의 저서 <진보와 빈곤>에서 부가 불평등하게 분배되는 주된 원인을 토지 소유의 불평등에서 찾았다. 생산력이 증대함에도 불구하고 빈곤이 심화되는 이유는 생산력이 증가하면서 지대가 높아지고 그 결과 지주에게 지대의 형태로 부가 집중되기 때문이라는 것이다. 따라서 헨리 조지는 토지에서 발생하는 가치가 공유되어야 한다고 주장했다. 140여 년 전 그가 주장한 토지공개념은 오늘날 우리 사회에도 부동산을 소유하는 다양한 방식을 상상해볼 수 있게 하고 부동산 자산의 가치를 공유하는 것에 관해 생각해볼 거리를 던져준다.
지역자산화(혹은 시민자산화)는 부동산 자산에서 발생하는 가치를 공동체 구성원들이 공유한다는 측면에서 해묵은 사회문제인 부동산 문제를 해결할 하나의 대안이 될 수 있다. 지역자산화는 지역 공동체의 활성화를 위해 필요하거나 현재의 가치 혹은 미래의 잠재 가치가 높은 부동산 자산을 지역 공동체가 소유·관리하는 것을 의미한다. 공동체 구성원이 자산을 함께 운영하고 그 과정에서 얻은 유무형의 가치 역시 함께 나누는 것이다.
하지만 부동산을 '사유'(私有)하는 데 익숙한 만큼 부동산 가치를 '공유'(共有)한다는 개념이 생소하기도 하다. 지역자산화, 사회주택 사업 등 다양한 주거복지 활동에 투신해온 남철관 (사)나눔과미래 지역활성화국 국장 겸 지역자산화협동조합 이사장에게 지역자산화의 가치와 가능성, 우리 사회 부동산 문제에 관해 물었다.
어떤 일을 하고 있는지 설명 부탁드린다.
일단, 나눔과미래와 지역자산화협동조합은 별개의 법인이지만 협력 관계로서 함께 일하고 있다고 볼 수 있다. 우리가 하는 일은 지역자산화와 기타 지역활성화와 관련된 일, 이렇게 크게 두 가지로 나뉜다. 지역자산화와 관련된 일은 두 개의 하위 사업이 있다. 우리가 직접 지역자산화 사업 모델을 만드는 일, 그리고 지역자산화를 희망하는 조직들을 컨설팅하고 지원하는 일이다. 그리고 지역활성화 관련 사업으로는 도시재생 사업 지역에서 주민공동체를 지원하거나 사회주택 같은 공익적 임대주택 사업을 구상하고 기획하거나, 연구 및 정책 개발과 관련된 일도 하고 있다. 전반적으로는 지역자산화 사업이 가장 핵심적인 사업이고 그 외에 도시 공간 내에서 공익적인 가치를 만들기 위한 몇 가지 사업을 하고 있다.
지역자산화 사업을 하게 된 계기가 있다면 무엇인가.
광의의 민간 공익조직들이 지역이나 업종별 연합에 기초해서 공간자산을 가질 필요가 있다는 생각을 수년 전부터 해왔다. 그래서 현재 목포시도시재생지원센터에 있는 전은호 센터장과 의기투합해서 사업을 시작했다. 일단, 지역자산화가 왜 필요한지 취지를 설명하고 시민들의 관심을 환기해야 한다고 생각했다. 부동산이라고 하는 자산이 일부의 공공 소유를 제외하고는 대부분이 민간 소유다. 민간 소유의 부동산은 재산으로서의 가치, 특히 한국에서는 수익 창출의 수단으로서 가치를 가져왔다. 그래서 부동산 시장에도 제3의 영역을 만들어야겠다, 시민적 자산으로서 부동산을 규정해봐야겠다고 생각했다. 실제로 해외에서는 트러스트(Trust)라는 조직을 만들고 시민의 모금, 기업의 출자, 지방정부의 출연 등을 통해 자금을 형성해서 부동산 자산을 매입하기도 한다. 그렇게 해서 지역주민들을 위한 다양한 편의, 복지시설도 만들고 소득이 낮은 사람들에게는 저렴한 비용으로 주택에서 살 수 있도록 해주기도 한다. 그래서 트러스트의 자산이 늘어나는 것이 어떻게 보면 지역의 공공자산이 늘어나는 셈이다. 그런데 우리나라에서는 시민적 자산으로서의 부동산이라는 개념이 아직 희박해서, 그걸 확산하는 역할을 해야 되겠다 싶었다.
부동산 자산을 '공유'한다는 개념이 아직은 생소한 듯하다. 어떻게 부동산이 시민의 공유 자산이 될 수 있을까?
우리는 지역자산화를 주민 조직을 포함해서 사회적 가치나 목적을 지향하는 복수의 조직들이 공동의 자본 투입을 통해서 부동산 자산을 매입하여 소유권을 확보하고, 그 안에서 사회적 가치와 목적이 서로 연결되며 시너지를 일으키는 공간을 조성하는 것으로 정의했다. 서로 연결되고 공간을 조성하는 방식은 두 가지가 있다. 하나는 지역 기반, 또 다른 하나는 업종 기반이다. 다만 어떤 방식이든 공간의 공유성과 개방성은 필수적이다. 함께 자본을 투입하여 빌딩을 매입했더라도, 공유공간이 하나도 없다면 그냥 빌딩을 같이 산 것에 불과하다고 본다. 그 안에서 다양한 실질적인 교류, 협력이 이루어지려면 공간도 유연하게 조성되어야 하고 공유공간이 많이 배치되는 것이 좋다. 회의실 같은 곳도 일종의 자원인데, 자원을 낭비하지 말고 많은 사람들이 함께 사용할 수 있도록 하고, 사무공간도 오픈 스페이스 구조로 구성하여 그 안에 신규 창업하는 청년 조직이나 스타트업이 자유롭게 일하도록 할 수도 있다. 그리고 마을카페나 소극장처럼 지역주민들이 와서 편안하게 쉴 수 있는 공간도 만들 수 있다. 이것이 공유성과 개방성이다. 요약하자면 복수의 공익적인 조직이 가지고 있는 자원을 모아서 부동산 자산을 소유하고, 공익성과 개방성에 기초하며 장기 소유를 전제로 운영·관리하는 것이 바로 자산화다.
나눔과미래 지역활성화국 산하 시민자산화팀이 지난해에 지역자산화팀으로 이름을 바꾸었다. 시민자산화와 지역자산화를 구분한 특별한 이유가 있는지 궁금하다.
법률적인 정의는 아니지만, 나는 시민자산화라고 표현하려면 시민 중심성이 조금 더 강한 프로젝트여야 한다고 생각한다. 예를 들어 영국에는 주민들이 지역 공동체를 조직하여 매각될 상황에 부닥친 '아이비 하우스'라는 마을 펍(Pub)을 공동으로 소유하여 지역자산으로 만든 사례가 있다. 그런 것처럼 시민들이 애정을 품고 있는 공간을 시민들이 출자해 지역자산으로 만든다면 시민자산화라고 할 수 있을 것이다. 혹은, 시민 중심의 활동이 이루어질 수 있는 공간을 확보하는 프로젝트에 시민들이 출자하는 경우도 있을 수 있는데, 대표적인 사례가 목포의 건맥1897협동조합의 사례다.
이렇게 시민이 중심이 되어 공간을 개발하는 것은 의미 있는 일이다. 그런데 우리 사회에서 시민들의 실질적인 참여로 공간을 조성하는 것은 아직 활발하게 이루어지기 쉽지 않다는 생각이 든다. 이해관계도 잘 맞아떨어져야 하고, 부동산 가격이 저렴하기도 해야 한다. 그래서 시민자산화는 서울보다 시민들이 부동산을 구매하기도 쉽고 면대면 관계도 강한 중소도시에서 많이 이루어지게 될 것 같다. 서울 같은 대도시에서는 자본 동원 능력이 있는 공익 조직들이 중심이 되는 지역자산화 모델이 더 많이 생길 수밖에 없을 것이다.
지역자산화 사업이 잘 이루어지려면 무엇이 필요할까.
장기적으로 봤을 때 두 가지가 필요하다. 하나는 공제기금적 성격을 갖는 지역자산화 가금이다. 이런 사업을 할 때 제1금융권을 이용하면 보통 처음부터 돈이 들어오지 않는다. 대출 한계가 사업비의 70% 정도라고 했을 때 나머지 30%는 자기자본으로 먼저 투입해줘야 한다. 그런데 자산화를 준비하는 조직에서 초기에 큰 규모의 자기자본을 마련하기 어려운 경우가 많다. 그렇기 때문에 민간 차원에서 자율성을 가진 공익기금을 마련하는 것이 중요하다. 저리로, 또 장기로 빌려줄 수 있는 인내자본이 필요한 것이다. 나눔과미래에서 '따뜻한 사회주택 기금'을 운영하고 있는데, 아마 이런 기금이 없었다면 사회주택 공급이 현재 수준의 절반에도 미치지 못했을 공산이 크다. 가급적 지역자산화 사업을 염두에 두고 있는 공익 조직, 주민 조직들이 공제기금 식으로 자금을 마련하여 어떤 조직이 사업을 시작할 때 빌려주고, 시행액이 남는다면 공익적 비즈니스 등에 기금을 넣기도 하고. 그런 성격의 기금이 만들어지면 좋겠다는 꿈을 가지고 있다.
다음으로는 공공과 어떤 부분을 협력하고 연결할 것인지 고민이 필요하다. 토지임대부 사회주택 사업을 예로 들면, 이 사업은 땅을 공공이 확보하고 민간이 융자와 자기자본 투입을 통해 건물을 짓고 소유권을 획득하는 것이다. 이처럼, 자산화가 의미 있다고 여겨지면 공공에서 땅을 사서 임대하고 민간은 건물을 짓는 방식을 생각해볼 수 있다. 그러면 공공은 토지 자산을 확보하는 것이 되고 민간은 (비싼 땅값 때문에) 전체 예산이 커지는 문제를 극복할 수 있다. 이런 모델이 되려면 공공이 자산화 사업에서 관심을 가지고 지원해야 한다. 현재 정부가 하는 공식적인 사업은 행정안전부에서 하는 지역자산화 지원사업 정도다. 한 가지가 더 있다면 서울시가 하는 클러스터 융자사업도 들 수 있다. 둘 다 금융지원 사업이다. 앞으로는 토지지원 등 더 다양한 형태의 지원이 이루어져야 한다. 보조금 투입 일변도의 지원 방식이 아니라, 융투자가 활성화되어야 하고 SIB(사회성과보상사업)처럼 성과에 기반한 금융기법을 생각해봐야 한다. 공공의 입장에서는 훨씬 효율적으로 재정을 운영할 수 있고, 민간 입장에서는 소유권을 확보함으로써 정부와의 관계를 예속된 관계가 아니라 진정한 협상 파트너로 정립할 수 있다.
부동산 시장에서 재개발 문제가 큰 화두다. 지금까지 이루어진 재개발 방식이 앞으로도 우리에게 계속 득이 될까.
열린 관점을 가질 필요가 있다. 어차피 도시 공간에는 주택, 업무용 건물, 공원, 도로, 이런 모든 것들이 다 어우러져 있다. 자본주의 사회 속에서 이 중 많은 부분이 시장 원리에 의해 공급될 수밖에 없는 것이 현실이다. 또 다른 측면에서 보면, 현재 주거지의 상태에 따라 정비사업밖에 방법이 없는 경우가 있을 수도 있다. 물론 그렇게 기초생활 인프라가 갖춰지지 않아서 대규모 개발을 통한 정비 사업이 더 적합한 지역은 이미 상당 부분 개발됐다고 볼 수 있지만, 정비사업이 필요한 곳도 분명 있다. 또, 아파트에 대한 우리 사회의 열망도 현실적이다. 우리 사회에서 아파트의 인기는 쉽게 수그러들지 않을 것이고, 대규모로 아파트를 공급하기에 적합한 사업 유형이 따로 있다.
이런 말씀을 드리는 이유는, 사회주택이나 공공임대 같은 주택들은 시장에서 분양주택, 민간임대주택과 한편으로는 경쟁하고 한편으로는 조화를 이룰 수밖에 없기 때문이다. 모든 주택이 공공임대가 될 수도 없고 모든 주택이 민간임대여서도 안 된다. 다양한 방식으로 다양한 주택이 공급되어야지, 획일화되어서는 안 된다. 마찬가지로 지역자산화도 어떤 공간을 사용, 확보, 활용하는 하나의 형식일 수 있고, 성공한 기업가가 사회문제에 관심을 가지고 사회적경제기업이나 청년 창업가들에게 저렴하게 공간을 임대하는 방식도 필요하다. 다만 이제 도시에 빈 땅들이 많이 남아있지 않다. 가용 토지가 없어서 그린벨트도 상당 부분 해제했다. 과연 미래세대가 상상력을 발휘하여 무엇인가 해볼 수 있는 땅이 남아 있을 것인지를 생각해봐야 한다.
재산권 보장과 주거복지가 어떻게 함께 갈 수 있을까. 말씀해주신 주거 형태의 다양화, 토지 소유나 토지 운영의 다양화라는 관점에서 바라보면 방법을 찾을 수 있을 것 같다.
현재 우리나라 주택 중 공공임대 비율이 6% 정도 되고, 사회주택은 비율을 이야기할 수 없을 정도로 미미하다. 그런데 전체 주택 중 사회주택이 한 2~3% 정도, 공공임대주택 비율도 7~8% 정도까지 끌어올려지면 우리 사회가 훨씬 나은 사회가 될 것이다. 보통 전문가들은 공공임대주택이나 사회주택처럼 공공성 강한 주택이 전체 주택의 10% 이상 되면 시장을 견제하거나 시장이 폭주하지 못하도록 조율할 정도의 물량이 된다고 이야기한다. 공공임대주택이 많이 생기면 민감임대주택 가격을 한정 없이 올리는 것이 힘들어진다. 그리고 입주 대상도 중산층까지 확대될 수 있다. 일례로 네덜란드는 사회주택 비중이 전체 주택의 30%가 넘는다. 네덜란드에서 사회주택을 공급하는 주택협회는 사회주택을 획일화하지 않고 지역이나 테마, 입주 대상에 따라 다양한 형식으로 공급한다. 그러니까 사회적 낙인이 생길 일이 없고, 가난한 사람이나 사회 취약계층만 들어가는 것이 아니라 희망하는 사람들은 모두 들어갈 수 있을 정도가 된다. 이런 요소들이 조화롭게 얽혀서 양적으로도 늘어나고 형식도 다양해지다 보면, 부동산 문제의 대안이 보이지 않을까 생각한다.
현재의 부동산 문제는 다양한 문제가 얽힌 복잡한 사회문제다. 그래서 일면만 보고 해결책을 찾기 쉽지 않겠지만, 그래도 부동산 문제를 바라보는 관점에 대해 조언을 해준다면.
부동산은 사람이 일하고 쉬고 사는 곳이다. 그러니까 어느 사회에서나 어느 시대에서나 기본적으로 부동산은 공공재의 성격을 바탕에 깔고 있다. 그렇기 때문에 지금의 부동산 문제를 해결하려면 부동산이 가지고 있는 공공재로서의 성격이 사회에서 인정받아야 한다. 부동산이 공공재라면 부동산을 개인 혹은 법인이 과도하게 영리적 목적으로만 이용하는 것을 적절한 선에서 규제할 필요가 있다. 이 명제가 사회의 기본적인 원칙으로 자리를 잡아야 한다고 생각한다. 부동산 문제 해결을 단순히 과세 정책, 공급 정책의 차원에서 바라보지 말고, 우리 사회가 구성원 모두가 더불어 살 만한 체계를 갖추고 있는지를 잘 들여다봐야 한다.
그래서 주택 정책에서도 가장 중요하게 생각하는 개념이 어포더블(affordable, 저렴한·알맞은)이다. 우리의 지급 능력을 고려하여 너무 과한 가격이 책정되지 않도록 정책이 잘 조율하는 것이 중요하다. 무조건 저렴해야 된다는 것이 아니라 나에게 필요한 집이나 사무실을 나의 지불 능력 안에서 사거나 빌릴 수 있으면 어포더블하다고 말한다. 유럽의 주거복지가 잘 발달한 국가들에서는 어포더블 렌트(affordable rent)를 소득의 20~25% 정도로 본다. 내 소득이 200만 원이라면 은행 대출이자, 전기세 등을 전부 포함한 주거비용이 40~50만 원 안에 들어가야 한다. 주거비용이 그 이상 되면 사람의 삶이 피폐해진다. 어떻게 보면 사람의 존엄성은 집에 기반한다고도 볼 수 있다. 그렇기 때문에 어포더블이라는 개념, 적정 주거기준이 지켜져야 하고 사회적 가치로서 받아들여져야 한다. 누구든 도시에서 돈 때문에 밀려나지 않아야 한다. 도시가 모두를 위한 도시가 되어야 한다. 사회적 약자들도 함께 적정 주거기준 이상을 충족하면서 살아가고, 소상공인이나 기업도 부담 가능한 임대료를 내고 활동하고, 공공상가나 공정상가와 같은 공간들도 생겨야 한다.
10년, 20년 전과 비교하면 우리나라도 많은 발전이 있었다. 공공임대주택 비율이 6% 정도밖에 안 된다고 했지만, 0%에서 여기까지 왔다. 앞으로 10년, 20년이 지나면 더 좋은 방향으로 가 있을 것이라고 희망한다.
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