사경3법 전망과 과제①-법률가 눈으로 바라본 성과와 제언

21대 국회의 막이 열렸다. 지난 회기에서 사회적경제 분야는 어떤 성과와 아쉬움이 있었는지 돌아보고, 다양한 의견을 모아 21대 국회에 바라는 점을 구체적으로 그려보고자 한다. 그 첫 번째로 법무법인 더함의 이경호 대표변호사를 만나 법조인이 분석하는 사회적경제 관련 법률에 대한 제언과 입법과제에 대해 들어보았다.

■ 지난 20대 국회에서 사회적경제 분야 입법의 성과와 아쉬운 점이 있다면

개별 사회적경제 관련 법령들이 개정된 성과가 있었다. 우선 협동조합기본법 개정으로 우선출자제도가 도입되어 협동조합의 자금조달 수단이 다양화되었고, 이종 협동조합 간 연합회 설립이 가능해졌다. 또한 국가계약법과 지방계약법 시행령 개정으로 수의계약 범위가 늘어났으며, 사회적기업의 공유재산 사용 시 임대료를 감경받을 수 있는 근거가 마련됐다.

반면에 사회적경제 3법이 제정되지 못한 것이 가장 아쉽다. 현 정부가 사회적경제에 적극성을 띠고 있어서 기본법 없이도 지속해서 활성화될 것이라는 착시현상이 일어날 수도 있다. 하지만 현재는 사회적경제의 기본 원리나 제도, 개념조차도 법규범으로 승인받지 못한 상황이다. 이는 정책 결정권자가 바뀌면 언제든지 그 의지에 따라 정책 방향이 크게 변할 수 있다는 불안정성을 나타낸다.

총평해 보자면 정부가 사회적경제 활성화를 국정과제로 내놓는 등 정책 면에서는 성과가 컸지만, 입법적 성과로 충분히 이어지지 못했다고 할 수 있겠다.

■ 21대 국회 개원을 앞두고 입법 방향은 어떻게 예상하며, 사회적경제 3법 제정을 위해 현장에서는 어떤 노력과 협조가 필요할지?

우선 21대 총선 결과를 보면 20대보다 사회적경제에 우호적인 분위기가 형성될 것으로 예상된다. 다만 전략적으로는 사회적경제기본법을 우선 과제로 두고 3법을 단계적으로 입법하는 것이 바람직하다 생각된다. 기본법 제정을 통해 사회적경제를 제도적으로 정착시키고 통합적 정책 수립과 실행의 근거를 마련할 수 있기 때문이다.

현장에서는 무엇보다 사회적경제의 정체성을 구현하면서 사회문제 해결 방식을 보여줘야 한다. 경제적 이익과 사회적 가치를 동시에 구현하는 게 가능하고, 다양한 사회문제를 이런 방식으로 해소할 수 있다는 걸 보여주는 사회적경제기업들이 많이 나와야 한다. 그러면 사회적경제가 우리 사회에 필요하다는 합의도 끌어낼 수 있을 것이다.

그리고 반대 입장을 설득할 논리도 제시해야 한다. 그간 주로 시장경제에 배치된다는 등 이념적으로 비판하는 입장도 있었다. 하지만 사회적경제는 국가나 시장이 해결하기 어려운 사회문제를 해결하고 사회혁신을 이룰 수 있는 정책 원리이자 수단이 될 수 있다는 점으로 설득해야 한다. 20대 국회에서 발의된 기본법안의 제안이유를 보면, 사회적경제를 (대표발의자) 윤호중 의원은 사회문제 해결의 '실효적 대안'으로, 유승민 의원은 한국 경제의 '새로운 대안'으로 표현했다.

'사회'라는 단어를 '사회주의'와 엮어서 부정적으로 바라보는 입장에 대해서는 헌법재판소의 판례를 들려주고 싶다. 헌법재판소는 우리 헌법이 사회국가원리를 민주주의, 법치주의와 함께 헌법의 기본원리로 수용했다고 판단했다. 즉, 헌법은 전문, 사회적 기본권 조항, 경제민주화 조항으로 불리는 헌법 119조 2항을 통해 사회국가원리를 수용했다고 볼 수 있다.

■ 기존 발의된 관련 법안 중, 내용의 수정·보안이 필요한 부분에 대한 제언

우선 사회적경제 3법을 전체적으로 보면 사회적경제, 사회적 가치 등에 대한 개념 정의가 통일되어 있지 않다 보니 해석상 모순이나 충돌이 발생할 우려가 있다. 기본 개념은 사회적경제기본법에 규정하고 나머지 법안에서는 이를 따라가는 게 바람직하다고 본다.

사회적경제기본법은 20대 국회에서 3개 법안이 발의되었는데 2016년의 두 법안과 비교하여 2019년 마지막으로 발의된 법안은 주요 내용이 후퇴한 부분이 있다. 먼저 사회적경제기업의 우선구매 의무비율 규정이 삭제되었다. 우선구매 의무는 사회적경제기업이 공익적 가치 실현이라는 공공부문의 역할을 일부 대신해 수행하기 때문에 이에 상응하는 혜택을 주고자 하는 것이다. 이를 고려하여 다시 살릴 필요가 있다. 그리고 사회적금융의 내용이 축소된 측면이 있다. 기존의 제도권 금융 시스템에서만 접근이 용이하도록 하여 새롭게 사회적금융 기관이 탄생할 여지를 제한한 것도 아쉽다.

공공기관의 사회적 가치 실현에 관한 기본법에서는 추상적인 '사회적 가치'라는 개념을 구체화할 필요가 있다. 더불어 법의 수범자와 규율대상, 평가 대상을 구체화하고 평가 대상과 유형을 명확하게 규정해야 하겠다.

마지막으로 사회적경제기업 제품 구매 촉진 및 판로지원에 관한 특별법은 사회적경제기업 간 경쟁입찰이나 수의계약 확대를 추구하는데, 이 법만으로는 가격 중심 낙찰제도를 원칙으로 하는 현행 공공조달의 한계를 벗어날 수 없다. 해외사례를 보면 EU는 2014년에 공공조달에 있어 양질의 일자리 마련이나 사회적 책임 이행도를 종합적으로 평가하는 최고 가치(Best value) 낙찰제도를 도입했다. 우리도 가격 중심의 최저가 낙찰제도를 벗어나서, 사회적 책임 이행 등 다양한 평가요소를 고려할 수 있는 여지를 열어두는 것도 필요하다.

■ 코로나19의 위기에 '사회적경제'로 제도화되지 않은 사각지대에 놓인 분야에서 특히 많은 어려움을 이야기하고 있는데, 사회적경제 생태계는 앞으로 어떤 유연성을 가질 수 있을지 법률가로서의 견해는?

사회적기업으로 인증받지 않고 활동하는 NPO조직들을 예로 들 수 있겠다. 사회적기업으로서의 지원을 받기 위해서는 사회적기업 육성법상의 요건을 충족해서 인증을 받아야 한다. 이는 현행 사회적기업 인증제도의 단점이라고도 할 수 있다. 20대 국회에 제출되었던 사회적기업 육성법 개정안을 보면 인증제를 등록제로 전환하여 진입장벽을 낮추고 등록 후 평가를 통해 지원하겠다는 내용이 담겨 있다. 주식회사, 협동조합, 비영리법인 등 사회적경제 주체별로 특성을 반영하여 다른 평가지표를 만드는 것도 고려해 볼 필요가 있다. 그리고 제도화된 범주에는 속하지 않지만, 사회적 가치를 실현하는 조직들에 대한 지원을 위한 재원 확보도 필요할 것이다.